La PAC : un domaine stratégique à renationaliser ?

par : 
Frédéric Allemand

D’ici fin 2012, la plus ancienne des politiques communautaires sera révisée. La définition d’un nouveau cadre financier pluriannuel couvrant la période 2007-2014 impose une réflexion sur l’emploi des crédits budgétaires affectés au secteur agricole. Comme à chaque fois, les débats revitaliseront les clivages entre les Etats membres selon le niveau de leur contribution au budget, l’importance de leur main d’œuvre agricole respective, le niveau de productivité. La dernière réforme de la PAC est intervenue en juin 2003.

L’Europe est le premier exportateur et le premier importateur de denrées alimentaires au monde. L’agriculture mobilise 40% du budget communautaire par an (52 milliards d’euros). La modernisation et la concentration des exploitations, les difficultés économiques, ont conduit à une contraction de 25% de l’emploi agricole entre 2000 et 2009 (destruction de 3,7 millions d’emplois à taux plein), la chute étant plus prononcée dans les nouveaux Etats membres (-31%) que dans les anciens (-17%). Sur la même période, le revenu réel par actif a baissé en moyenne de 10% dans les pays de l’Union à 15 et augmenté de 61% dans les pays d’Europe centrale et orientale.

La libéralisation progressive des échanges agricoles dans le cadre de l’OMC conduit à un désengagement des pouvoirs publics dans la gestion des marchés agricoles et soumet les agriculteurs – et toute la chaîne agro-industrielle – à la volatilité des prix des matières premières agricoles sur les marchés mondiaux. Entre septembre 2008 et septembre 2010, le litre de lait perd 20% avant de reprendre 18% ; de même, la tonne de blé de meunerie perd 50% pour se fixer à 130-140 euros jusqu’au début de l’été 2010, avant de rebondir à 220 euros à la suite des destructions céréalières en Russie. À moyen et long termes, les prix devraient évoluer à la hausse sous le triple effet de la croissance démographique, de l’adoption des comportements consuméristes occidentaux par les nouvelles classes moyennes chinoises et indiennes et la hausse des prix des intrants[1]. Ces tendances pourraient être renforcées par la compétition entre les filières de biocarburants et celles à vocation alimentaire pour l’exploitation des terres agricoles.

Sur le plan environnemental, l’agriculture participe au dérèglement climatique (elle une des principales sources de deux importants gaz à effet de serre, le protoxyde d'azote et le méthane), tout en étant très exposée aux effets néfastes de ce dérèglement, tels que la baisse des ressources en eau, sécheresse, inondations. En même temps, les activités agricoles peuvent contribuer aux objectifs climatiques de l’Union, en encourageant le stockage du carbone dans les sols ou en développant la production d'énergies renouvelables.

Enfin, l’agriculture reste au cœur des préoccupations sociétales. Le productivisme intensive permet de satisfaire la demande croissante des consommateurs, mais se traduit par des modes de production méritant réflexion tant sur le plan sanitaire et de l’éthique (technique d’abattage des animaux, alimentation des bovins à partir de farines animales, OGM), que sur celui environnemental (déboisement des forêts tropicales pour les cultures d’huile de palme).

Aujourd’hui la PAC est la politique communautaire la plus critiquée. D’un côté, les agriculteurs européens sont en pleine crise d’identité : leur revenu courant baisse, certains doivent s’endetter pour garder leur exploitation, beaucoup sont devenus dépendants de l’aide publique. Ils jugent dévalorisant le principe du « découplage » permettant de percevoir des aides sans avoir à produire. En outre, le fonctionnement bureaucratique de la PAC, avec ses contraintes et réglementations, participe à l’asphyxie des agriculteurs. De son côté, une partie de l’opinion publique estime que s’opposer au déclin inéluctable de l’agriculture est coûteux et contre-productif : la PAC ne contribue qu’à 2% du PIB européen et ne représente que 5% de la population active. On peut ajouter que les instruments de régulation de la PAC sont trop peu réactifs face aux situations de crise et à la volatilité des prix.

C’est à l’ensemble de ces inquiétudes que la réforme de la PAC entend répondre. La France et l’Allemagne ont présenté une contribution commune sur le sujet début septembre 2010. Les grands axes en sont : le maintien d’une PAC à deux piliers (soutiens aux marchés et aux revenus ; aménagement rural) ; le refus de la renationalisation de la PAC via l’introduction d’un cofinancement des aides directes versées aux exploitants ; la simplification de la législation et des procédures de gestion et de contrôle ; la création de dispositifs réduisant la volatilité des prix (introduction de contrats-cadres agricoles par exemple) ; une plus grande souplesse laissée aux Etats membres dans la gestion des mesures agroenvironnementales.

Dans son rapport sur l’avenir de la PAC, le Parlement européen préconise, outre le découplage général des paiements, de développer la PAC de demain autour de cinq axes principaux : 1) la sécurité de l’approvisionnement alimentaire et le commerce équitable ; 2) la durabilité ; 3) l’agriculture dans toute l’Europe ; 4) la préservation de la biodiversité ; 5) la contribution à la croissance verte. Le Parlement favorable au maintien de la PAC au niveau des montants du CFP 2007-2013.

La proposition de la Commission qui sera présentée à la mi-novembre, retient le maintien d'outils et des paiements directs pour garantir la production alimentaire, l’introduction d'une aide obligatoire environnementale en faveur des exploitants et d'un outil de stabilisation des revenus en cas de crise, la conservation des principales mesures de marché, et l’amélioration de la chaîne d'approvisionnement alimentaire. Quant au financement, l’objectif serait d’assurer que 30% du budget soit réservé à la PAC en 2020.



[1] Voir en particulier, le dernier rapport OCDE-FAO, « Perspectives agricoles 2010-2019 », juin 2010.