Un livre blanc pour décloisonner la fonction publique française

Une fonction publique française marquée par le cloisonnement
La société française est une société cloisonnée, constituée de petits groupes qui s’ignorent mutuellement et se jalousent parfois. La fonction publique, qui emploie 5,3 millions d’agents dans les trois fonctions publiques, contribue sans aucun doute à ce cloisonnement en l'ayant érigé depuis longtemps en institution : les fonctionnaires appartiennent à plus de 700 corps, entre lesquels il existe très peu de passerelles. Ces blocages sont la cible de Jean-Ludovic Silicani, conseiller d’Etat, major de la prestigieuse promotion Voltaire (d’où sont issus Ségolène Royal, François Hollande, Dominique de Villepin, mais aussi Michel Sapin, Jean Donnedieu de Vabres, Henri de Castries, etc.) qui vient de remettre un Livre blanc sur l'avenir de la fonction publique française au ministre du Budget, des Comptes publics et de la Fonction publique, et au secrétaire d’État chargé de la Fonction publique.

La priorité : réformer le statut des fonctionnaires ?

En apparence, le Livre blanc s’attaque aux corps d’Etat. L’idée est simple : comme les corps d’Etat tracent des plans de carrière rigides, et constituent des freins à la mobilité professionnelle, leur suppression devrait rendre la fonction publique française plus souple. Ainsi serait rendue possible une meilleure gestion des ressources humaines, point sur lequel tous (fonctionnaires, politiques et observateurs) formulent d'importantes attentes. L’Etat devra donc « construire une fonction publique de métiers », c’est-à-dire remplacer les 700 corps de la fonction publique d’Etat par une cinquantaine de familles de métiers, regroupées en sept filières – administration générale, financière et fiscale, sociale, éducation et recherche, culture, technique, sécurité. Il est à craindre, au vu de l'expérience passée, que les métiers viennent se superposer aux anciens corps d'Etat sans s'y substituer. La réforme aurait alors pour effet de rendre le paysage administratif français encore plus compliqué. D'ailleurs, le rapport ne propose pas de supprimer les corps, mais de les rassembler en métiers... Souvent, l'Enfer est pavé de bonnes intentions.

Par ailleurs, il faudra revenir à la distinction entre le grade et l’emploi : le grade, c'est la sécurité pour le fonctionnaire, et l'emploi, la flexibilité pour l'administration. Il faut que l'administration puisse affecter ses agents sur tel ou tel poste, en fonction de ses besoins réels, et non créer des emplois en fonction des fonctionnaires qu’il faut caser quelque part. Le fonctionnaire sera « propriétaire de son grade et locataire de son emploi ». La feuille de paie pourrait donc comprendre deux lignes distinctes : la première liée au grade, dépendant quasi automatiquement du diplôme, de la filière, de l'ancienneté et des promotions (pour lesquelles les syndicats garderaient leur mot à dire) ; l'autre liée à l'emploi, selon sa pénibilité, son degré de responsabilité et les résultats obtenus par l'agent.

La rémunération au mérite devrait monter en charge jusqu'à représenter 25 % du salaire, alors que jusqu'ici les diverses primes atteignent environ 15 % - et encore dépendent-elles le plus souvent d'éléments objectifs, comme le corps auquel appartient l'agent... L'arbitraire d'un chef, ou bien l'instauration de comités ad hoc, qui rendraient plus pensant encore les processus bureaucratiques, ne sont toutefois pas nécessairement préférables. L’appât du gain, ou plutôt la peur de voir sa feuille de paie amputée, devrait introduire un peu de stress énergisant dans une administration endormie. Ce type de  motivation, ainsi que la justification idéologique tirée du secteur privé, sont-ils garantes d'efficacité ?

Qui pilotera la réforme ?
Les réformes proposées s’en prennent certes aux corps d’Etat, mais devraient renforcer le pouvoir des élites traditionnelles en leur confiant le soin de réorganiser la fonction publique. En mars 1995, Alain Juppé lançait la « Réforme de l’Etat et des services publics » : sous prétexte de transférer un certain nombre de compétences de l’administration centrale, parisienne, aux services territoriaux, le Premier ministre entendait mettre en valeur l’unité administrative de la France, selon une conception top down du processus de réforme qui contribua à braquer les syndicats, puis les médias et l’opinion publique, et à faire perdre le Gouvernement. En 1994, Jean-Ludovic Silicani était précisément le rapporteur général du Rapport Picq sur "l'Etat en France". Il reste seulement à espérer que l'histoire ne se répète pas.

Eviter les clivages idéologiques pour mieux réformer
Les réformes proposées dans le Livre blanc n’ont pas manqué de provoquer l’inquiétude des syndicats et des fonctionnaires eux-mêmes, en raison de la menace que fait peut-être peser le rapport sur certains avantages acquis, mais surtout au vu de la menace qui plane sur la rémunération des agents : le quart de la feuille de paie dépendra-t-il du bon vouloir du chef ? Si l’évaluation des performances est confiée à des comités spéciaux, on imagine aisément la lourdeur des procédures et le renforcement de la bureaucratie qui s’ensuivraient. La CGT voit, par exemple, dans l’individualisation des salaires un frein supplémentaire à la mobilité, compte tenu des disparités de moyens entre administrations, entre collectivités. Chez FO, on crie tout simplement à «la casse du statut ».

La méfiance dans la capacité des élites traditionnelles à porter la réforme ne se reflète que superficiellement dans le rapport. Malgré le processus de consultation engagé depuis six mois, le rapport n’échappe pas à ce qui constitue sans doute la plus importante ligne de fracture idéologique en France, une ligne qui suscite la colère des uns pour défendre les avantages acquis, et la colère des autres devant l’égoïsme des corporatismes. Le pragmatisme est rendu difficile par de lourds présupposés idéologiques. Pour avoir une chance d’être mise en œuvre avec succès, une éventuelle réforme de la fonction publique française devra, dans sa conception comme dans sa mise en oeuvre, échapper à ce clivage. 


Une stratégie de mise en œuvre décevante

La réforme doit renforcer les pouvoirs de l’élite administrative parisienne : « il est préconisé de créer, en premier lieu, une direction générale de la fonction publique renforcée », qui aura autorité sur les trois fonctions publiques. Le thème de la décentralisation n’est pas abordé, alors que depuis le « renouveau du service public » lancé par Michel Rocard en 1991, c’est la manière dont l’administration française s’est réformée avec succès. Une Haute Commission sera créée en parallèle, afin d’impliquer les élites administratives, au moins formellement : « Enfin, une commission supérieure de la fonction publique » devrait être chargée « d’examiner les questions et les textes communs aux trois fonctions publiques ».
Pendant ce temps, les agents ne sont pas associés à la mise en œuvre de la réforme. On apprend qu’ils devraient être simplement informés : « il est suggéré que la loi n’entre en vigueur qu’au terme d’un délai suffisant, d’un an au moins, après sa promulgation, afin de laisser à chacun, agents comme employeurs, le temps de s’y préparer. La période d’application de la loi devrait aussi s’accompagner d’une campagne d’information et de formation. » Le personnel de la fonction publique française est-il une matière aussi malléable ? L'expérience a prouvé que non... La réforme devrait susciter l’inquiétude des agents., comme les auteurs du rapport en ont eux-mêmes l’intuition. Il reviendra donc à l’administration de répondre aux demandes individuelles, en d’autres termes d’ouvrir une magnifique boîte de Pandore : « chaque agent bénéficierait d’un traitement personnalisé, afin d’obtenir des réponses claires et rapides à ses interrogations. » Il est regrettable que la réforme incite la fonction publique française à se regarder davantage le nombril.

Même en présence d'une volonté politique forte, l'échec de la phase d'implémentation de la réforme est prévisible. Le renforcement de la centralisation se fait au détriment du principe de subsidiarité. La "périphérie" et la "base" sont déresponsabilisées, alors que l'innovation et les gains de productivité, dans l'administration comme ailleurs, supposent une forte implication de petites équipes. L'absence d’implication des syndicats, et l'insuffisance notable des instruments de mise en œuvre, limités à la loi et à l'information, devraient selon toute vraisemblance conduire à l'échec d'une mise en oeuvre vertueuse, conforme aux intentions initiales.

La promesse d’information et de traitement individualisé ne suffiront sans doute pas à calmer les inquiétudes et les protestations, comme les auteurs du rapport en ont à nouveau l’intuition. Afin de faire accepter la réforme, le Livre blanc ne propose donc rien moins que le le statu quo : « Le principe serait évidemment que le reclassement des agents ne pourrait avoir pour effet de réduire leurs droits antérieurs ». Non seulement la réforme commencera pas coûter environ 1 milliard d'euros, mais les changements ne concerneront que les nouveaux venus.

La complexification des carrières et la maintien garanti de tous les droits acquis apparaissent comme des mesures contraires aux objectifs initiaux. Il faut donc espérer que le Livre blanc ne concerne que la conception de la réforme, et qu'il sera complété par une autre réflexion sur sa mise en oeuvre.
 
 

Marc Foglia

 

Liens :

Télécharger le Livre blanc sur l'avenir de la fonction publique, sur le site fonction-publique.gouv.fr

Lire l'article du Figaro : "Fonction publique : le rapport qui veut la révolutionner", par Olivier Philippe
 

Le 29 avril, le Sénat acceptait un projet de loi sur la mobilité des fonctionnaires : voir les principales mesures sur le portail www.modernisation.gouv.fr