Quel jugement porter sur la première politique communautaire ?

La politique agricole commune est depuis 1962 la première politique communautaire. Cette politique a représenté pendant longtemps plus de la moitié du budget de la Communauté économique européenne, aujourd’hui 40%. Le budget de la PAC est-il trop élevé ? La PAC remplit-elle ses objectifs aux yeux des Européens ?

Pour le savoir, la Commission européenne a fait réaliser un sondage dans toute l’Europe, dont le rapport est disponible sur le site de l’Eurobaromètre : « Les Européens, l’agriculture et la PAC en 2007 » (dates de terrain : nov.-déc. 2007). Les Européens restent très attachés aux racines agricoles et rurales de leur civilisation : près de 9 Européens sur 10 pensent que l’agriculture et les zones rurales sont importantes pour l’avenir du continent. L’âge et l’habitat en zone rurale n’ont qu’une influence mineure sur les résultats. Toutefois, plus de la moitié des sondés (53%) n’ont jamais entendu parler de la Politique Agricole Commune, tandis que 34% préfèrent répondre « Oui, mais je ne sais pas vraiment ce que c’est ». La PAC est donc très mal connue : 9% seulement des Européens disent savoir ce que c’est. Les résultats sont très différents suivant les pays. La France se situe en tête des pays « connaisseurs » : 65% des sondés disent en avoir entendu parler.Viennent ensuite l’Irlande, la Slovénie, les Pays-Bas, la Pologne et la Lituanie. En Allemagne, seulement 41% des gens ont entendu parler de la PAC, 39% en Grèce, 36% au Royaume-Uni, 37% en Belgique, 34% au Danemark, 33% en Italie, 30% en Finlande, 23% en Hongrie, 14% à Malte. Par rapport au sondage de 2006, on note une forte volatilité des résultats : ainsi, le bon score observé en Lituanie (52%, +20) est sans doute lié à la publicité qui a entouré le salon de l’agriculture et de l’industrie agro-alimentaire « AgroBalt 2007 ».

Une large proportion des Européens interrogés (43%) estime que le budget consacré à l’agriculture est suffisant, et plus de la moitié (56%) des répondants pensent que cette proportion devrait rester la même au cours des prochaines années. Les Européens sont convaincus du rôle protecteur que remplissent les normes de l’agriculture européenne : 86% des personnes interrogées pensent que toutes les importations agricoles devraient obéir aux mêmes normes de qualité. Dans l’ensemble, les répondants se montrent également favorables à un protectionnisme nuancé, sous la forme du maintien de droits de douanes et de quotas agricoles, mais avec une exception pour les pays en voie de développement (50% favorables, 36% pas d’accord). C'est la situation actuelle : l’Europe absorbe à elle seule 70% des exportations agricoles en provenance des pays les moins avancés grâce à des accords préférentiels. Ces accords sont tolérés par l’OMC, tant que les pays pauvres sont dans une phase de rattrapage.

Les objectifs fixés à la politique agricole dans les Traités de Rome étaient les suivants :
- accroître la productivité en développant le progrès technique
- assurer un niveau de vie équitable à la population agricole
- stabiliser les marchés
- garantir la sécurité des approvisionnements
- assurer des prix raisonnables aux consommateurs.
Ces objectifs ont été atteints. Toutefois, la PAC a laissé apparaître plusieurs limites : une incitation à la surproduction (excédents de lait, de viande bovine et de céréales), car le montant des aides reçus dépendant souvent de la quantité produite ; la promotion d'un modèle agricole de type industriel, souvent peu conforme aux exigences du développement durable et d'une alimentation de qualité ; enfin une répartition jugée parfois injuste des aides entre petites et grandes exploitations. Cette situation a justifié des réformes successives. Avec le temps, l'accent a été mis notamment sur la sécurité sanitaire, les normes environnementales et le bien-être des animaux. Ces réformes sont approuvées à 85%.

Jusqu’à une date récente, les Européens se sont de moins en moins préoccupés des questions agricoles, au point que l’attention des Gouvernements a pu se focaliser sur le coût de la PAC - qui a représenté jusqu'aux deux tiers du budget communautaire. Plusieurs réformes, et en particulier celle des prix garantis en 1992, compensée par des aides directes, ont permis au budget agricole européen de diminuer. Aujourd’hui, la PAC coûte 50 milliards d'euros par an et représente moins 0,33% du PIB européen. Chaque citoyen européen donne environ 2 euros par semaine. En France, cette politique représente 1% des prélèvements obligatoires (le taux de prélèvements obligatoires est par ailleurs, à 44% du PIB, sans doute le plus élevé du monde). Le budget communautaire rend l'agriculture résistante aux crises. Il permet l'investissement à long terme : l'agriculture européenne est devenue l'une des plus productives du monde, alors qu'elle était restée techniquement très en retard dans les années cinquante. Ce budget assure la stabilité de tout un pan de l’économie : en France, les exploitations et les industries agroalimentaires – premier secteur industriel par le nombre de salariés – emploient 1,5 million d’emplois.

Quand on demande quelles devraient être les priorités assignées à une politique agricole communautaire, les Européens répondent, dans l’ordre : assurer des prix raisonnables pour les consommateurs (43%, +8), assurer que les produits alimentaires sont sains et sans danger (42%), garantir un niveau de vie correct aux agriculteurs (40%). La hausse des prix, particulièrement frappante et médiatisée pour les produits alimentaires, a fait repasser l’objectif d’une maîtrise des prix des matières premières agricoles au premier plan en 2007. Les Européens avaient fini par oublier la part de l’alimentation dans leur budget, qui n’a cessé de diminuer depuis cinquante ans. En termes de priorité, les prix raisonnables sont évoqués en première place par 11% des personnes interrogées, des produits agricoles sains et sans danger par 10% et le niveau de vie correct assuré aux agriculteurs, par 19%. La réponse la plus populaire en termes de priorité est donc celle d’un niveau de vie correct pour les agriculteurs. Sans une politique européenne capable d’assurer des revenus réguliers, les chocs économiques subis par le secteur agricole auraient été sans commune mesure avec les difficultés rencontrées - en raison de la volatilité des marchés, des accidents climatiques, mais aussi d’un course des prix vers le bas.

La PAC a largement rempli les buts qui lui avaient été initialement assignés, et suit les nouvelles missions qui lui sont régulièrement confiées. Les enjeux actuels que représentent l'existence d'un marché commun avec l'harmonisation des législations, mais aussi la protection des consommateurs et l'attention apportée à l'environnement, suffisent à rappeler l'intérêt de la première politique communautaire. Les objectifs initiaux de la politique communautaire agricole sont issus d'une inspiration que l'on qualifierait aujourd'hui de protectionniste et d'étatiste, même si elle a été transposée au niveau européen. Avant que ne triomphent d'autres doctrunes économiques, ces principes ont pu être mis en oeuvre : encourager un volontarisme technique, en le finançant par des fonds publics ; assurer un revenu décent à une catégorie de travailleurs que l'évolution économique et sociale a fragilisée ; stabiliser les marchés en évitant les guerres intestines entre Etats européens et les chocs exogènes ; garantir la sécurité des approvisionnements en développant la production sur place ; assurer des prix raisonnables aux consommateurs. Ces objectifs méritent mieux qu’un simple rappel historique ou qu'un blâme de l'OMC. Certes, ils correspondent à une époque révolue de la pensée économique. Mais la politique qui en est issue, et dont les citoyens approuvent encore aujourd'hui largement les objectifs, les réalisations et les réformes, ne devrait-elle pas servir de source d’inspiration dans d'autres domaines ?



Marc Foglia
Ancien conseiller technique au Cabinet du Ministre,
Ministère de l’Agriculture et de la Pêche
Consultant chez OpinionWay