L'Europe industrielle de la défense : Horus, Helios ou les dessous des négociations franco-allemande sur les satellites

L’enlisement du programme militaire d’observation spatiale dont le lancement a été décidé par la France et l’Allemagne au sommet de Baden-Baden, en décembre 1995, ne s’expliquerait pas seulement par des raisons budgétaires. Sans doute soucieuse de ne pas heurter de front les Américains, la classe politique allemande a du mal à comprendre le bien-fondé d’un tel programme. Par ailleurs, la multiplicité des interlocuteurs en Allemagne rend difficile un véritable lobbying de la part des Français. Il est toutefois permis d’espérer que la décision importante, tant au plan symbolique que politique, d’envoyer des troupes allemandes en Bosnie conduira l’état-major allemand à prendre pleinement en compte l’intérêt stratégique de disposer de façon autonome.

Lors du sommet franco-allemand de Baden-Baden de décembre 1995, la France et l’Allemagne annoncèrent le lancement d’un véritable système d’observation spatiale européen fondé sur les satellites Hélios II et Horus.

L’annonce du président Jacques Chirac et du chancelier Helmut Kohl, faite conjointement avec celle de la création de l’Agence franco-allemande de l’armement, fut décrite par les médias comme une étape majeure de la construction européenne de défense. Elle devait s’accompagner d’une restructuration industrielle entre la France et l’Allemagne, puisque DASA et Aérospatiale annonçaient parallèlement la fusion de leurs activités missiles et satellites. L’accord sur les satellites étant lié à la décision ferme de participation de la partie allemande à ces programmes militaires d’observation.

Dix-huit mois, et trois sommets franco-allemands après ces annonces, force est de constater:

• que l’accord intergouvernemental traduisant l’engagement des deux États sur ces programmes n’a toujours pas été signé;

• qu’aucun financement n’a été débloqué en Allemagne pour ces programmes;

• que l’accord capitalistique DASA-Aérospatiale semble repoussé sine die, voire abandonné.

Officiellement, les raisons qui diffèrent l’engagement de l’Allemagne sont présentées comme des difficultés budgétaires. La décision allemande est reportée jusqu’à l’approbation parlementaire préalable, le débat parlementaire ayant lieu en automne de cette année.

Pourquoi cette avancée capitale au point de vue industriel, stratégique et politique, semble-t-elle repoussée au risque de faire douter de la capacité de la France et de l’Allemagne d’agir conjointement ?

On peut essayer ici d’expliquer les causes de cet enlisement; on doit surtout proposer quelques pistes qui pourraient permettre de progresser.

 

Un peu d’histoire du système satellitaire européen

Tout État souverain, ou ensemble d’États, qui détient des intérêts, des devoirs, des responsabilités sur les affaires du monde et qui souhaite pouvoir jouer une influence sur celles-ci, doit posséder la connaissance la plus précise possible de ce qui s’y déroule. Les récentes crises dans le Golfe ou plus récemment dans l’ex- Yougoslavie ont indiqué qu’une telle connaissance stratégique était à la base de ces décisions politiques, diplomatiques, de sécurité et de défense.

L’observation d’origine satellitaire permet d’acquérir cet ype d’information sur la totalité de la planète, sans contrainte de type juridique de survol, et de manière quasi permanente. Les activités qui bénéficient de cette information sont notamment le contrôle du désarmement, la prévention et la gestion des crises, la géographie ou encore la protection de l’environnement. Aujourd’hui, les États-Unis, et à un degré moindre la Russie, disposent d’un système complet d’observation spatiale. Pour l’Europe, qui désire une réelle politique étrangère et de sécurité commune, il est certain que dépendre uniquement des États-Unis pour la fourniture de ces renseignements est un facteur de dépendance, voire de vulnérabilité, très important.

Fort de ces considérations, le conseil des ministres de l’UEO a décidé en 1991 de lancer une étude de faisabilité sur un système européen satellitaire, et la création d’un centre d’exploitation de données à Torrejon, en Espagne. Mais rapidement, et faute d’une réelle volonté commune des États, l’utilité et l’utilisation effective du centre satellitaire de Torrejon restèrent limitées. Ici encore, et comme pour l’Agence européenne de l’armement, devenue structure franco-allemande, c’est d’une initiative bilatérale que naquit le réel progrès.

La France, en lançant les programmes Spot puis le programme d’observation militaire Hélios I, mené en coopération avec l’Italie et l’Espagne, lançait les bases d’une construction européenne, en fournissant du reste des images au centre satellitaire UEO de Torrejon. De son côté, l’Allemagne menait des études technologiques notamment sur les systèmes radars.

La décision prise à Baden-Baden par le chancelier Kohl et le président Chirac sur les systèmes d’observation optique et radar visait à disposer, au début du siècle prochain, d’un système spatial d’observation complet et cohérent, dont la première étape était constituée du système de satellites optiques Hélios II et du système de satellites radars Horus. Le lancement du premier satellite Hélios II étant prévu pour 2001, celui du premier satellite Horus pour 2005. Les jours de la dépendance européenne vis-à-vis des États-Unis semblaient comptés… sur le papier.

 

Quelques aspects structurels et culturels

L’annonce de l’accord fit quelque effet de l’autre côté de l’Atlantique. Bien évidemment, de fortes pressions furent exercées par les acteurs américains, particulièrement par des industriels comme Lockheed-Martin, qui proposèrent des solutions d’association sur des satellites présentées comme moins coûteuses que l’accord franco-allemand. Ces solutions trouvèrent des oreilles attentives du côté des services du ministère allemand de la Défense, culturellement et techniquement habitués à travailler avec les services américains.

Si, du côté français, les réductions budgétaires de février 1996 avaient épargné les budgets spatiaux, il restait à trouver un bailleur de fonds du côté allemand, où aucune ligne budgétaire n’avait été identifiée et où plusieurs départements ministériels, outre la Défense, étaient concernés (industrie, recherche…). Depuis lors, le débat au sein du gouvernement allemand se résume à un curieux mistigri budgétaire.

Seul en Allemagne, pour l’instant, le chancelier s’est en fait prononcé en faveur des satellites, au nom de la création d’une identité européenne de défense et de la nécessité d’orienter la politique étrangère européenne.

Mais il convient de noter que, d’un point de vue purement constitutionnel, le rôle et le poids du chancelier fédéral sont différents de ceux du président ou du Premier ministre français. En particulier, parce que chaque ministre est directement responsable de l’instruction des dossiers.

Le ministère de la Défense, qui mène les négociations du côté allemand, se refuse à assurer seul le financement de ce projet pour lequel ses opérationnels prétendent ne pas avoir identifié formellement de besoin.

Au-delà des représentants gouvernementaux, cet ensemble de programmes n’a jamais été perçu comme essentiel par la classe politique allemande. Celle-ci comprend mal les enjeux du projet, particulièrement ses rapports avec la construction européenne, et redoute l’opposition frontale avec les Américains.

À la différence de la France, dont l’antiaméricanisme trop souvent déclaré complique singulièrement les relations avec les autres partenaires européens, l’engagement de l’Allemagne auprès des États-Unis et dans l’OTAN est aujourd’hui aussi fort que son engagement européen; ceci peut parfois sembler ambigu ou contradictoire, mais c’est une donnée qu’il faut toujours intégrer dans les analyses. Le système Hélios-Horus est alors présenté, à tort ou à raison, comme une action française n’intéressant en fait ni les opérationnels, ni les industriels allemands. Le travers de certains décideurs français, habitués à la fréquentation des cabinets ministériels de leur pays, consistant à ne fréquenter à Bonn que les seuls couloirs de la Chancellerie, et à traiter avec désinvolture les fonctionnaires ou les parlementaires allemands, finit par agacer et à être totalement contre-productif.

Une boutade, entendue dans un milieu industriel allemand, est révélatrice à cet égard: "L’Allemagne n’a pas besoin de satellite… alors que la France, quant à elle, a besoin d’un satellite: l’Allemagne."

 

Quelques aspects plus conjoncturels

Depuis sa réunification, l’Allemagne doit réviser certains concepts traditionnels de sa diplomatie. La disparition de la menace soviétique a relancé la réflexion sur le positionnement mondial de l’Allemagne; la construction européenne doit s’ouvrir aux pays de l’Est. L’Östpolitik, qui avait pour but d’adoucir les conséquences de la division de l’Europe, s’est transformée en une action vers les pays de l’Est afin d’éviter les chaos économique et politique, et de se réserver une zone d’influence et des débouchés.

À cet environnement transformé s’ajoute le poids économique de la nouvelle Allemagne à qui l’on demande d’assumer pleinement des responsabilités, politiques et militaires. L’engagement de la Bundeswehr en dehors de la zone de l’OTAN, particulièrement dans un cadre ONU, a donné lieu à un débat passionné, nécessitant le recours à la Cour constitutionnelle de Karlsruhe.

Sur le plan financier, le poids de la réunification et la volonté allemande de respecter coûte que coûte les critères de convergence l’ont conduite à des coupes claires dans le budget de défense. La priorité absolue, du fait du poids du programme et de son importance industrielle, est celui de l’avion Eurofighter 2000, concurrent du Rafale qui bloque tous les financements.

La posture de défense française a subi également un changement majeur. L’annonce en février 1996 de la professionnalisation des armées, l’arrêt de certains programmes d’armement et la restructuration de l’industrie de défense a surpris outre-Rhin où l’on s’attendait à plus de coordination franco-allemande. L’Allemagne s’est sentie affectée de ces décisions et les relations franco-allemandes ont rencontré de véritables difficultés au cours du printemps 1996, dont ont souffert les programmes Hélios II et Horus.

 

Les aspects industriels

L’industrie de défense en Allemagne emploie environ 80 000 personnes (contre 192 000 en France); cet effectif a été divisé par deux en l’espace de cinq ans. Son tissu industriel est concentré en quelques grands groupes ; l’activité défense est généralement minoritaire, parfois marginale dans les groupes civils.

Pour les raisons évoquées plus haut, il n’existe aujourd’hui aucun projet, en cette période de disette budgétaire, où l’Allemagne ne réagit pas en calculant le ratio (investissement/emplois créés). L’industrie spatiale constitue une industrie très gourmande en capitaux investis pour des retours très faibles.

Le critère emplois induits pèse donc dans les choix politiques. On rappellera ainsi que le secteur spatial au sens large du terme ne représente que moins de 4 000 emplois (alors que à titre de comparaison, l’activité aéronautique en comprend 20 000). L’industriel allemand concerné par les deux dossiers,DASA, a donc aujourd’hui intérêt à privilégier, et privilégie du reste, dans sa politique de lobbying, la sécurisation de l’Eurofighter 2000.

Il est par ailleurs certain que les restructurations de l’industrie de défense française ont quelque peu déconcerté les acteurs allemands. Les industriels, majoritairement privés, comprennent mal le rôle de l’État actionnaire, la stratégie poursuivie, les tergiversations sur le dossier de privatisation Thomson. DASA peut légitimement s’interroger sur la pertinence de son choix de marier ses activités avec Aérospatiale, qui semble exclue des restructurations franco-françaises.

 

Quelques pistes pour sortir de cette impasse

Le système allemand fait que la multiplicité des interlocuteurs appelle une étroite coordination des intervenants. Les opérationnels allemands sont aujourd’hui parmi les plus difficiles à convaincre.

Le lien avec les Américains doit être également expliqué, défendu avec des arguments pesés et non des rodomontades. Le but final est de construire une véritable Europe de la défense, plus forte et plus autonome, à un coût raisonnable. Il est illusoire de croire, comme certains en France, que l’on pourra la construire contre les Américains.

D’un point de vue industriel, il est nécessaire d’arriver à convaincre l’industrie française que son intérêt est de ne plus considérer l’industrie allemande comme un partenaire mineur, mais de l’associer suivant des principes de complémentarité technologique conduisant à une réelle interdépendance.

Étant donné l’insuffisance de réflexion en matière de politique de défense européenne, il est difficile de faire reconnaître aujourd’hui les programmes satellitaires comme vitaux du strict point de vue politique et militaire.

La décision de lancement ferme de ces programmes,qui ne rentre pas dans les priorités de défense allemandes, sera une décision à caractère politique de l’Allemagne en faveur de la construction de l’Europe, aux dépens de ses intérêts immédiats.

L’envoi de troupes allemandes en Bosnie, pour une durée longue, va cependant conduire à accélérer la réflexion sur le concept allemand de défense. Pour la première fois depuis la Seconde Guerre mondiale, des troupes allemandes sont intervenues en ayant l’ordre formel d’ouvrir le feu sur un théâtre d’opérations extérieur. Ces éléments vont probablement pousser les responsables de défense allemands à privilégier la valeur fondamentale que représente l’accès à l’autonomie de renseignement.

Mais le décollage de l’Europe de la défense dans le secteur spatial ne se réalisera pas sans que la Conférence intergouvernementale n’apporte de progrès significatifs, au sein du deuxième pilier qui concerne la politique extérieure et de sécurité commune, vers la constitution de structures plus fédérées et donc intégrées dans ce domaine.

L’achèvement d’une Union politique à travers une réelle intégration de la PESC, ne serait-ce que dans le cadre d’un noyau dur ou d’une coopération renforcée, constitue le fondement même de l’engagement durable et fructueux de la France et de l’Allemagne dans des projets communs d’équipements de défense à finalité européenne.

Enfin, on pourrait concevoir que, au-delà de l’Allemagne et de la France, une dynamique globale spatiale européenne de défense soit engagée, par exemple avec les partenaires historiques de la France sur Hélios I (Italie et Espagne). Cette perspective européenne (UEO ou autre) pourrait notamment s’appuyer sur une globalisation générale des programmes spatiaux en confiant l’ensemble de ces programmes à l’OCCAR, précurseur de l’Agence européenne de l’armement, afin d’appliquer des mécanismes de retour industriel globalisé qui satisfassent tous les États.

 

Publié dans la revue du Groupe des Belles Feuilles, l'Année Européenne, en 1997, dans le dossier L'Europe industrielle de la défense.