L'Europe et l'Afrique : La longue marche de la coopération euro-africaine

Confronté à la dure réalité des plans d'ajustement structurel, le continent africain doit pouvoir compter sur l'Europe pour l'aider à mener à bien ses objectifs de développement à long terme. Car une "croissance dans la régression" telle qu'elle lui est imposée aujourd'hui par les institutions de Bretton Woods, sans la mise en place de garde-fous sociaux, ne peut qu'accentuer l'instabilité et amener à des confrontations dramatiques pour l'Afrique comme pour l'Europe.

Après la passion faite de violence, d'aveuglement, de compromis et d'un brin de paternalisme intéressé, les relations qu'entretiennent aujourd'hui le Vieux Continent et le continent noir se sont peu à peu construites, formalisées puis humanisées pour faire place à une autre aventure empreinte de décalages et d'ambiguïté.

L'Europe peut-elle encore peser de tout son poids et entraîner à sa suite les nations industrialisées pour intégrer le développement des États africains dans une mondialisation qui les a presque oubliés ? À un moment où le poids de cette vieille Europe se relativise face à une puissance américaine dont l'influence dans les institutions mondiales concernées par la problématique du développement est beaucoup plus significative, la question mérite d'être posée.

Plus que jamais, la nécessité de passer de la "collaboration", vocable recouvrant ici une forme d'entente entre les élites pour pérenniser un système en totale contradiction avec les intérêts fondamentaux des États, à la "coopération", qui intègre une logiquede bon sens étatique et une mise en perspective des stratégies retenues, se fait sentir. En dépit des résistances, l'Europe, mais aussi la France, tente de sortir d'une logique de coopération primaire faite d'intérêts du moment pour essayer d'adapter son assistance aux nouvelles contraintes des plans d'ajustement structurel en cours dans l'ensemble des pays africains.

Quelles sont les perspectives de cette coopération dans un contexte où chaque partie doit impérativement s'adapter : l'Afrique pour ne pas mourir et l'Europe pour retrouver une forme de raison nécessaireà sa propre survivance face à l'internationalisation croissante des intérêts ? C'est la deuxième question à laquelle nous allons essayer de répondre.

L'Afrique repart

Quand, lors d'une des nombreuses réunions sur les relations Europe-Afrique, M. Lafourcade, alors directeur du département Afrique de la Banque mondiale, parle d'un "changement considérable en cours pour l'Afrique" ou de "l'étonnante croissance du PIB par habitant dans 21 pays du continent noir",on sent que tout cela est un peu dans l'air du temps.L'Afrique repart ou repartirait... Mais, en dépit d'immenses richesses naturelles et d'un marché potentiel d'un milliard d'hommes, la confiance n'est toujours pas là. La volonté d'investir fait cruellement défaut.

Quarante ans après leur indépendance, les pays africains demeurent un cas isolé de marginalisation économique. Une sorte de grand météore perdu dans l'immensité de la mondialisation qui conserveraitune trajectoire parallèle : un destin fait d'insignifiance active et de compassions sporadiques. Un demi-siècle de collaboration étroite entre l'Afrique et les nations européennes ne permet pas d'aboutir à un constat très brillant : plusieurs États africains demeurent aussi démunis qu'au moment de leur indépendance et quasiment tous connaissent des crises de structuration sans égales.

Qu'elle le veuille ou non, l'Afrique demeure amarrée au processus de mondialisation par le biais de schémas mis en place pour faire face à la crise structurelle qui, depuis la fin des années 70, frappe de plein fouet l'économie mondiale. À l'instar de leurs homologues occidentaux, les pays africains doivent repenser leurs systèmes de production, l'état de leurs structures économiques ou politiques, s'ils veulent avoir une chance de remporter les batailles économiques qui se déroulent actuellement. La logique de la coopération bilatérale, et multilatérale, ne peut désormais s'envisager ou s'apprécier que par le biais de cette logique de restructuration.

C'est la raison pour laquelle les plans d'ajustement structurel constituent la base de l'appréciation des critères quantitatifs et qualitatifs de la coopération entre l'Afrique et l'Europe. Ils sont le prisme par lequel nous allons, dans un premier temps, analyser les réalités conceptuelles et pratiques de la coopération euro- africaine, avant d'étudier les perspectives, les failles et les besoins de cette coopération pour les pays du Sud et, à terme, pour les pays du Nord.

Survivance des objectifs d'avant la décolonisation

Après la quiétude des décennies 60 et 70 où les crises étaient toujours conjoncturelles, les années 80 inaugurent le début d'une autre forme de crise : la crise structurelle qui touche directement à l'organisation des États sur le plan à la fois budgétaire, industriel et monétaire.

Ignorant les structurations de fond, la coopération s'était auparavant limitée à un jeu de pouvoir, de soutien et d'abandon successifs. Les économies africaines restaient alignées sur les besoins des métropoles avec des schémas d'analyse souvent décalés et d'un autre âge.

Pour la Communauté européenne, le cadre de référence de cette coopération circonstancielle a été défini dans le traité de Rome.

Les pays qui devaient alors profiter du premier FED (Fonds européen de développement) étaient pour l'essentiel des colonies ou des protectorats qui purent ainsi bénéficier d'aides non remboursables destinées à financer les infrastructures surtout utiles aux activités économiques des pays colonisateurs.

Cette conception de la coopération n'est pas étrangère à l'incroyable manque de préparation des États africains face à l'évolution de l'économie mondiale en pleine refonte au début des années 80. Les réflexes politiques hérités de cette période un peu surréaliste expliquent aussi en partie les résistances enregistrées lors de l'instauration de la logique d'ajustement. À cause d'une conception particulièrement unilatérale et technocratique, les plans d'ajustement structurel ont connu un succès relatif. Mais c'est surtout la conception de la Commission européenne quant au rôle qu'elle veut jouer auprès des pays africains soumis aux conséquences de ces mesures d'ajustement qui pose problème.

En dépit des conventions de Yaoundé en 1963 et 1969, puis des accords successifs dits de Lomé, la logique de la coopération entre l'Europe et l'Afrique a continué à servir essentiellement les survivances des objectifs d'avant la décolonisation. L'essentiel de l'aide bilatérale et de l'aide communautairea été affecté à des projets souvent ambitieux, mais en totale inadéquation avec les impératifs de développement de ces pays et encore plus des populations qui se trouvaient souvent en situation précaire.

C'est dans ce contexte que débute la décennie 80 et, avec elle, la nécessité pour l'économie mondiale d'intégrer plus de vigilance, plus de rigueur et une plus grande maîtrise des flux. Ces années furent aussi marquées par la prise en compte de paramètres sociaux par la Communauté européenne dans la gestion des rapports avec les pays ACP (Afrique, Caraïbes, Pacifique) soumis aux contraintes d'un ajustement structurel drastique.

Après trois décennies de tranquille aveuglement, les pays africains allaient avoir, pour rester amarrés à la folle tourmente de l'économie mondiale, à entreprendre, sous l'impulsion et le contrôle de la Banque mondiale et du Fonds monétaire, le plus grand train de réformes de leur histoire.

L'ère des plans d'ajustement structurel

Le terme effraie parce qu'il est souvent perçu comme synonyme d'austérité et de régression sociale. C'est un ensemble de mesures musclées comme on peut le constater aujourd'hui dans les pays développés, soumis, en dépit de la différence d'échelle, à des contingences similaires.

Le respect des critères de convergence du traité de Maastricht exige par exemple un certain nombre de réformes structurelles souvent douloureuses. Si la différence avec les États africains réside dans l'ampleur du mal à soigner, elle tient aussi à la capacité pour ces États à absorber des thérapies lourdes sans compromettre durablement leur développement à long terme et le bien-être de leur population.

Les crises pétrolières en Europe ont donné lieu à des mesures spectaculaires. C'est ainsi que, quand la consommation pétrolière augmentait de 10% par an, il a fallu, par des mesures radicales, baisser la consommation de 24% en quelques années. Mais l'Europe avait les moyens de rebondir. La difficulté pour les pays africains n'est pas du même ordre. Les plans d'ajustement structurel n'ont rien de ponctuel. C'est une approche permanente de la gestion de l'État, une base absolue de décision, une condition incontournable pour faire face à la charge écrasante de la dette, aux échéances de fonctionnement et aux besoins d'importation.

Dans le cadre de Policy Frame Work Paper, les États doivent retrouver le chemin de la croissance avec moins de déficit. La réduction des dépenses, qui freine la demande, et une plus grande productivitésont les objectifs assignés par la Banque mondiale et le Fonds monétaire international (FMI). Or, il s'agit d'objectifs permanents pour des financements provisoires. Les institutions de Bretton Woods sont peuplées pour l'essentiel de banquiers élevant la rentabilité et la sécurité de l'investissement au rang de dogme. Tout doit concourir à une efficacité directe. Ces douloureuses réalités, pour des populations d'autant plus perplexes que la logique même des mesures initiées leur échappe, ne font pas partie du chemin initial de développement de ces pays, et encore moins d'un développement à long terme.

L'intervention de la Communauté européenne en Afrique et la philosophie qu'elle défend découlent de ces plans d'ajustement structurel avec un objectif avoué : permettre, dans la continuité des accords de Lomé, de les rendre moins pénibles, moins unilatéraux dans leur conception, mais surtout plus démocratiques, plus adaptés aux réalités locales et régionales, plus affinés, plus humains et plus efficaces.

La Communauté européenne a donc choisi d'accompagner ces réformes en assistant les États dans la gestion des effets pervers, tout en faisant pression auprès des institutions de Bretton Woods pour plus de réalisme et moins de rigidité. Ce soutien, pour être crédible, passe par la capacité de la Commission à mobiliser elle-même des crédits au même titre que la Banque mondiale ou le FMI. Il fallait des crédits rapidement disponibles lui permettant d'engager des discussions avec les États concernés et, surtout, de participer en amont à l'élaboration de ces plans de concert avec la Banque mondiale et le FMI.
La Commission a alors essayé d'imposer la prise en compte des éléments suivants :
• la dimension sociale des mesures retenues,
• l'intégration des nécessités de développement à long terme,
• la spécificité de chaque État,
• la prise en compte de la dimension régionale.

L'approche idéale pour la Communauté européenne était d'aboutir à un système où les institutions internationales fixeraient les objectifs, chaque État ayant le choix des moyens. Mais l'ignorance des réalités locales a très souvent conduit à l'annihilation des effets attendus. Ainsi, plusieurs exemples étonnants du manque de prise en compte de la dimension régionale existent. Au Nigeria, par exemple, on subventionne le carburant qui, de ce fait, est vendu en dessous de son prix de revient. Alors qu'au Cameroun, pays limitrophe, on tente de développer les produits pétroliers pour financer les routes. La perméabilité quasi totale entre ces deux États frontaliers laisse entrevoir l'inefficacité d'une telle mesure. Autre exemple : au Niger, on décide de lancer une politique de développement agricole qui oublie de prendre en compte les productions légumières du Nigeria qui sont exportées à très bas prix.

L'interdépendance des économies, la dimension régionale, ne peuvent à l'évidence être oubliées dans la conception de mesures structurelles pour ces États.

Quelle action pour la Communauté européenne ?

Les ressources mises à la disposition de la zone ACP par les gouvernements européens dépassent les 15 milliards d'écus pour la période 1996/2000. Dans un contexte général marqué par le recul des flux financiers affectés au développement, l'Europe a choisi de donner à ses nombreux et nécessaires objectifs une base financière crédible.

Cette aide fut longtemps porteuse de rigidités liées à sa nature. Celles-ci ont été heureusement corrigées grâce aux modifications apportées aux extensions de la Convention de Lomé et à l'intégration de la dimension sociale.

Cette double dimension a conduit à la création des programmes d'importation sectoriels (PSI) et généraux (PGI) visant à mettre à la disposition des Banques centrales africaines les devises nécessaires à la couverture de leurs importations. Les Banques centrales reçoivent des acteurs économiques locaux des flux de monnaies nationales en contrepartie des devises données en couvertures aux exportations. Cette masse de monnaie nationale est ensuite affectée à un fonds de contrepartie utilisé par la Commission européenne pour doser les politiques budgétaires des pays concernés.

En plus de permettre un développement des échanges commerciaux extérieurs, cette pratique permet de compenser les lacunes budgétaires des États. La santé, l'éducation et le social en général sont prioritaires dans cette affectation même si les filières agricoles et le secteur parapublic en bénéficient également. Grâce à ces fonds, 950 nouveaux instituteurs sont ainsi recrutés chaque année par le Burkina Faso. Il est important de signaler ici qu'il s'agit de dons de la part de la Communauté et non de prêts, tels que les pratiquent les institutions de Bretton Woods, alourdissant encore une dette externe pourtant déjà catastrophique.

Le fardeau de la dette externe sur l'économie des pays africains a atteint de telles proportions qu'il faut aujourd'hui rechercher une solution de fond. L'annulation d'une partie significative de cette dette doit être envisagée pour renforcer l'investissement et la consommation fortement pénalisés par les plans d'ajustement structurel. L'impulsion de l'Europe, et notamment de la France, peut à ce niveau être décisive. En se faisant le porte-parole d'une annulation partielle ou définitive de la dette, elle pourrait redonner aux pays africains une capacité d'investissement, seule susceptible de garantir la sauvegarde d'un développement à long terme.

L'intégration dans les plans d'ajustement structurel de telles mesures permettrait d'en atténuer fortement les effets pervers. Car il est temps de sortir de la logique où ces pays demeurent des malades contraints de soigner leur cancer en entretenant celui-ci.

Prendre en compte le développement à long terme

Si nous avons choisi les plans d'ajustement structurel comme base d'une analyse de l'action de la Communauté européenne en Afrique, il nous paraît impératif à ce stade d'en proposer une analyse qualitative.

Certes, à court terme, on assiste à une stabilisation financière et à un retour à la croissance dans plusieurs États. Mais ces équilibres sont fragiles. Dans les pays où les réformes sont en cours, on note souvent des taux de croissance plus élevés que la moyenne, une réduction des déficits budgétaires, une maîtrise significative de l'inflation. Par contre, les effets pervers pour les populations sont nombreux : pénalisation des secteurs sociaux du fait d'une mauvaise allocation des ressources ; abandon ou délabrement des infrastructures économiques et sociales résultant de la réduction des dépenses publiques ; investissement productif en baisse ou en stagnation ; augmentation de la dette extérieure dans des proportions catastrophiques, etc.

Bref, les axes fondamentaux du développement, c'est-à-dire l'investissement, l'entretien des infrastructures de base, l'intégration sociale, échappent à la bonne tenue des indicateurs économiques des plans d'ajustement structurel si chers à nos amis de Bretton Woods ! Méfions-nous, par ailleurs, de l'apologie faite par certains experts du FMI ou de la Banque mondiale concernant l'amélioration d'un ou plusieurs indicateurs isolés dans le cadre de ces plans. Une analyse mettant en valeur la croissance dans la régression ne pourra jamais être satisfaisante. Car, quand bien même l'ensemble des indicateurs passeraient au vert, il ne faut jamais oublier qu'ils cohabitent avec une population et des infrastructures souvent en plein délabrement.

Les plans d'ajustement structurel sont nécessaires. Mais, si l'on continue à refuser d'envisager comme vitaux les impératifs de développement à long terme, on court à la catastrophe. La sécurité alimentaire, le développement des ressources humaines, le financement des infrastructures de base sont des données qui, si elles continuent à être sacrifiées sur l'autel d'un équilibre à tout prix, ne peuvent qu'entraîner la marginalisation définitive des économies africaines et provoquer des états de crise permanente. Par conséquent, la Communauté européenne doit se doter d'outils politiques adaptés pour garantir ces impératifs de développement. Plus que jamais, elle doit accentuer le poids de son influence pour imposer la noblesse de ses objectifs.

Une autre faille significative à laquelle la Communauté européenne pourrait remédier est le rythme trop élevé des mesures imposées, avec, pour conséquence, de pénaliser un État qui a la volonté et les moyens de s'en sortir mais qui se voit sanctionner par les institutions de Bretton Woods du fait du non-respect du temps par rapport à des objectifs mal préparés et souvent incohérents.

Ainsi, le Zimbabwe avait reçu 500 millions de dollars de la Banque mondiale pour mettre en place un programme de réformes qui se voulait exemplaire. En dépit d'une libéralisation réussie, les autres indicateurs, tels que l'inflation, le taux de chômage, les taux d'intérêts, restèrent dans le rouge. Comme les privatisations n'allaient pas assez vite, les institutions de Bretton Woods ont immédiatement suspendu leur aide à l'équilibre de la balance des paiements.

La Commission européenne a, par voie de conséquence, gelé la gestion des fonds de contrepartie pour 1996. Le gouvernement zimbabwéen, pourtant volontaire dans la mise en œuvre des mesures d'ajustement, a fini par remettre en cause le bien-fondé des restructurations.

Concilier ajustement et développement

Cette gestion trop mécanique de l'ajustement milite en faveur d'une affirmation plus forte des objectifs et des valeurs défendus par la Communauté européenne dans les plans d'ajustement structurel.

D'abord, une implication des différents acteurs économiques des États est indispensable. Dans un contexte où il faut souvent réaliser deux objectifs contradictoires sur le terrain — la démocratisation politique allant de pair avec des réformes économiques souvent difficiles —, le rôle de ces acteurs économiques est prépondérant. C'est sur eux qu'il faut s'appuyer en priorité.

Ensuite, au niveau des réformes ayant un réel impact sur le soutien des États, il faudrait instaurer une programmation glissante. Celle-ci permettrait, grâce à un financement en deux phases, d'éviter tout gel des fonds alloués. En effet, la deuxième tranche de 30% de l'aide est uniquement attribuée en fonction de la réalisation des procédures et des objectifs économiques et démocratiques dans les États concernés.

Enfin, les mesures accompagnant l'ajustement dans le domaine des douanes, des assurances, de la législation fiscale, sont des efforts crédibles permettant aux plans d'ajustement structurel de trouver un environnement propice à leur bonne mise en œuvre.

Dans le cadre de l'intégration régionale dans la zone Franc, plusieurs harmonisations soutenues par la Communauté sont déjà en place ou en cours deréalisation. Le traité pour l'harmonisation du droit des affaires, celui des assurances (CIMA), de la protection sociale (CIPRES) et d'autres, permettent de créer des cadres propices à des restructurations plus intelligentes, plus efficaces et mieux intégrées. Cette volonté d'intégration régionale soutenue par la Communauté a été reprise par les États bénéficiaires des plans d'ajustement structurel. Ceux-ci s'efforcent ainsi de pallier l'étroitesse de leur marchéet de réaliser une union économique permettant des économies d'échelle importante dans la conduite de certaines politiques publiques.

L'Europe et la France soutiennent ces différentes initiatives visant à concilier ajustement et développement. Le programme social d'assistance (PSA) à l'Afrique lancé en 1987 en est le meilleur exemple. L'objectif de ce programme est de réunir des bailleurs de fonds bilatéraux et multilatéraux afin de mobiliser des aides à la balance des paiements pour les pays de l'Afrique subsaharienne.

La Commission européenne ne peut, hélas, pas grand-chose sans le ralliement des autres partenaires internationaux au développement. Les enjeuxsont trop importants, les processus trop complexes pour être assumés efficacement par une Europe qui cherche toujours sa propre voie. Des programmes comme le PSA sont des forums qui permettent à l'Europe de faire valoir son approche. Elle doit persévérer dans son soutien aux réformes et les accompagner pour favoriser la construction d'économies fortes et saines sur le continent africain. Et elle doit pour cela éviter la tentation de pactiser avec une logique affairiste souvent inspirée par les réalités bilatérales de quelques siècles de colonisation.

Une coopération intelligente, tournée vers le futur, ne peut à terme qu'être bénéfique pour l'Europe. Celle-ci trouvera en Afrique de nouveaux marchés et des sites d'investissement propices avec des conditions optimales. Elle pourra ainsi développer ses liens mutuels avec le continent africain fondés sur des intérêts et des amitiés séculaires. Mais la politique de développement est aussi favorable à l'Afrique. C'est la raison pour laquelle les dirigeants africains doivent intégrer l'extrême nécessité de privilégier l'assainissement global de la gestion des finances publiques, l'émergence d'un milieu d'affaires et une véritable libéralisation politique assise sur un soutien social des populations. Même si le cadre qui leur est imposé néglige trop souvent le développement à long terme et les impératifs sociaux, ils peuvent profiter de ces nombreuses initiatives pour préparer leur pays à une participation active et efficace dans l'économie mondiale.

Ces initiatives, soutenues par l'Europe, sont susceptibles de leur conférer de nouvelles possibilités, comme la mise en place de structures managériales modernes qui favorisent les initiatives privées, la créativité des acteurs sociaux, et incitent à la consommation.

La place de la France

La France, grâce à sa place particulière en Afrique, doit assumer son rôle en faisant pression sur la communauté internationale afin de créer de nouvelles règles du jeu en vue d'un développement intelligent, créatif et culturel.

Pour cela, elle devra s'affranchir de vieux réflexes répondant à des visions à court terme et à des tentations plus affairistes que visionnaires. Une nouvelle culture de sa propre coopération lui permettrait d'accentuer son assistance — déjà multiforme — sur le continent africain et de construire un véritable programme ambitieux de coopération.

L'absence de projets, de véritables stratégies ou d'outils adaptés ne fera qu'accentuer le déclin de l'influence française en Afrique, aujourd'hui malheureusement déjà perceptible. Au lieu de prendre les devants chaque fois que cela est possible, les institutions françaises donnent l'impression de se défausser et d'apporter leur caution à des partenaires plus puissants qui, eux, sont de plus en plus intéressés par les nouvelles opportunités et les nouvelles alliances qui sont en train de se former, sans que pour autant les positions défendues par la France n'apparaissent comme primordiales.

L'Europe demeure donc le centre le plus solide d'une action, celle qui constituera de plus en plus le cadre de référence pour une nouvelle coopération. La réussite de cette construction conditionne sans doute l'avenir des États africains ; certainement celui des rapports entre l'Afrique et ses partenaires occidentaux pour les prochaines décennies.

Publié dans la revue l'Année Européenne 1997, dans le dossier l'Europe et l'Afrique