La jeunesse de l'euro - Version longue

par : 
Paul Jaeger
par : 
Stefan Collignon
par : 
Frédéric Allemand

Une contribution franco-allemande du Groupe des Belles Feuilles
en faveur du gouvernement économique de la zone euro

Version du 13 septembre 2011

  1. Le projet d’une Europe unie fait aujourd’hui face à l’une de ses crises politiques et économiques les plus graves depuis son lancement il y a soixante ans. Ses difficultés résident dans un régime de gouvernance économique incomplet, trop lâche pour garantir que les États contiennent et résorbent leurs déficits et leurs dettes publics. Le fait est connu depuis l’adoption du traité de Maastricht en 1992 et la création de la monnaie unique en 1999. Mais les écarts à la règle restent modestes ou sans conséquence immédiate, et tous, responsables politiques et marchés financiers, s’en arrangent. La crise financière et économique de 2008-2009 met un terme brutal à cette politique de l’accommodement et impose de reconsidérer ce fossé entre ce qui est et ce qui doit être, entre ce qui est acceptable et ce qui ne l’est pas. En cela, la dégradation récente de la notation des emprunts américains était logique mais a constitué un choc. Il en a été de même de la contribution du secteur privé au sauvetage de la Grèce placée dans une situation de quasi-défaut de paiement. Ou encore de la démission du membre allemand du directoire de la BCE, Jürgen Stark. Des repères que l’on pensait solides s’effritent et s’effondrent les uns après les autres. D’autres éléments participent à l’incertitude générale : l’ambiguïté sur le rachat d’obligations souveraines par le Fonds européen de stabilisation financière (FESF), les hésitations des autorités allemandes sur les conditions et le niveau de leur soutien aux pays ne pouvant plus se financer sur les marchés à des taux raisonnables et, plus globalement, le risque de récession mondiale.
  1. On peut chercher à l’envi les causes et les responsabilités. Les Européens doivent constater lucidement que :

- le pacte de stabilité et de croissance de la zone euro n’a pas permis de résister à la crise financière et à ses conséquences sur les dettes publiques. Il faut le remplacer par un système nouveau, démocratique et garantissant avec davantage d’efficacité la rigueur budgétaire des Etats membres ;

- l’accent mis sur la discipline budgétaire a négligé la question des écarts croissants de compétitivité entre les Etats membres de la zone euro, sans que jamais la stratégie de Lisbonne ne permette de les résorber.

- les solutions recherchées depuis dix-huit mois ont été insuffisantes. Elles ont toujours été adoptées a posteriori, dans la précipitation, uniquement lorsqu’une initiative franco-allemande les permettait. Elles ont été tardives et minimalistes. En fait, la parole est laissée aux évènements et la zone euro au bord d’un éclatement aux conséquences incertaines ;

- le « moteur franco-allemand » ne peut pas porter à lui-seul le projet européen et apporter des solutions satisfaisantes et acceptables pour tous, même s’il reste vital. Face à un problème typiquement « européen » (le pilotage de la zone euro en période de tempête), les solutions proposées se sont révélées être des compromis au rabais, largement dictées par les circonstances et les intérêts nationaux. Il faut clairement dire que la politique budgétaire des Etats membres de la zone euro est une question d’intérêt européen. Le poids économique et les bonnes performances économiques et budgétaires actuelles, qui mettent l’Allemagne en situation de s’opposer à des solutions européennes nouvelles comme celle des euro-obligations (eurobonds), crée le risque de faire supporter à d’autres Etats membres de la zone euro fragilisés, des taux d’intérêts insupportables qui vont les paupériser. Ce n’est pas non plus l’intérêt de l’Allemagne (ni de la France) à moyen et long terme.

- l’incapacité de l’Union à anticiper les crises et à y répondre de façon efficace suscite inquiétude et incompréhension chez les populations européennes. Aujourd’hui placées devant des choix que leurs gouvernements auraient du opérer il y a déjà des années, les populations au mieux s’indignent, au pire se radicalisent. Dans tous les cas, les tensions sont fortes, et le sentiment de solidarité – si nécessaire – fait place à l’égoïsme, la défiance, voire la rancœur. La jeunesse en est la plus affectée. Non seulement parce qu’elle est la première touchée par la crise économique et le chômage, mais aussi parce qu’elle héritera un stock de dettes extraordinaire à rembourser.

  1. A court terme, la première urgence est de préserver l’intégrité de la zone euro. A moyen et long terme, il est impératif de rénover la gouvernance économique de la zone euro, de rééquilibrer l’Union entre son pôle économique et celui monétaire, en agissant sur trois axes :
  • remettre le citoyen européen au cœur des solutions ;
  • créer les outils du gouvernement économique de la zone euro ;
  • définir une perspective politique nouvelle et cohérente.

Quelle que soit la perspective, une action résolue et décisive est incontournable. Le temps des « combinaisons » misérables doit faire place au courage de l’Union, de ses Etats et des peuples européens, car c’est à eux-seuls qu’il appartient de régler le sort de l’Europe.

  1. Le chantier le plus urgent à court terme consiste à éviter une cascade d’évènements qui commencerait par le constat de l’insolvabilité de la Grèce, la faillite de ses banques et les pertes de banques étrangères qui ont investi dans la dette souveraine grecque, pour se poursuivre par une série d’effets dominos largement inconnus. Cette insolvabilité est inévitable aux taux actuels de refinancement supportés par la Grèce. Même bien ordonnée, toute faillite serait catastrophique pour le pays concerné, ses partenaires et l’Union dans son ensemble. La solution des euro-obligations ou eurobonds peut être de nature à la résoudre, à trois conditions :
  • que les raisons légitimes qui ont conduit l’Allemagne à écarter cette solution jusqu’à présent (son coût, le risque de dissuasion des efforts budgétaires des Etats débiteurs, l’insuffisante lutte contre la fraude dans ces Etats, la nécessité de réformes structurelles visant à rétablir une meilleure compétitivité), soient simultanément levées. Cela suppose d’une part une feuille de route définie par le Conseil européen et mise en œuvre, de façon stricte, par le Conseil Ecofin. Le Parlement européen doit être consulté à chaque étape et la Commission étroitement associée à son exécution. Cela nécessite d’autre part que les institutions communautaires exercent avec diligence et sans complaisance leurs pouvoirs. Il est regrettable que la fraude statistique des autorités grecques n’ait jamais donné lieu à une saisine de la Cour de Justice de l’Union par un Etat membre ou la Commission. Il est inadmissible que les grandes économies de la zone euro (France, Allemagne, Italie) soient aussi celles cumulant les périodes de placement sous procédure de déficit public excessif les plus longues (plus de 70 mois en moyenne au total). Il est incroyable que, dans un système politique fondé sur le droit, jamais la violation des règles de discipline budgétaire n’a donné lieu à la moindre sanction ;
  • que l’on parvienne rapidement à un accord franco-allemand sur la base de ce que devrait être le mode de pilotage de la zone euro. Le gouvernement économique que défend la France doit prendre acte de la tradition politique et constitutionnelle allemande, dont l’arrêt de la cour de Karlsruhe du 7 septembre constitue une illustration. L’impératif d’une conduite efficace de la zone euro doit être sans préjudice du respect des principes fondamentaux d’une démocratie : les peuples et leurs représentants élus doivent donner leur assentiment sur la définition de la politique budgétaire et la levée de l’impôt ;
  • que soient menées simultanément des réformes structurelles pour la compétitivité des économies européennes, en cohérence avec les réformes budgétaires et la stratégie européenne UE 2020 (ex-stratégie de Lisbonne). La priorité doit en particulier être accordée aux politiques d’innovation et donc aux investissements publics. Ces réformes doivent être conduites dans le cadre d’une coordination étroite pour éviter des jeux à somme nulle, voire négative. Des sanctions doivent être prévues à l’égard des Etats qui ne respecteraient pas les engagements communs et les objectifs individuels qui leur ont été fixés. En effet, sans un renforcement de la compétitivité extérieure de l’Union dans son ensemble, qui passe par un engagement déterminé de chacun des Etats membres, les ajustements financiers et juridiques se trouveront toujours fragilisés tôt ou tard. Cela suppose aussi qu’à côté de la sensibilisation déjà acquise des citoyens européens à l’acuité des difficultés budgétaires, s’ajoute une dimension sur la compétitivité et le commerce extérieur qui soit traitée à un même niveau de priorité dans les programmes politiques en cours d’élaboration.

La coordination des volets budgétaire et structurel devrait être discutée au niveau du Conseil européen et assurée par une coopération étroite entre le Conseil Ecofin pour les aspects budgétaires et le Conseil Compétitivité pour les aspects structurels. Une présidence unique de ces deux formations du Conseil pourrait garantir l’effectivité de cette coopération.

La mise en place de ce premier chantier est urgente. Elle ne suppose pas de modifications des traités, y compris en ce qui concerne la création d’eurobonds. Le paquet législatif présenté par la Commission le 29 septembre 2010 va dans ce sens. Il importe seulement qu’il soit rapidement approuvé. Tout retard supplémentaire fragilise l’Union et la monnaie unique. Mais l’adoption de ces mesures d’urgence ne saurait faire croire que tout est réglé : une réforme plus en profondeur de la gouvernance de la zone euro doit être engagée, sitôt le calme revenu. C’est vers un véritable gouvernement économique que la zone euro doit se diriger.

  1. Le premier chantier de long terme est celui de la démocratie. Il a été naïf de croire que la construction de l’union économique et monétaire pourrait se faire en laissant à l’écart les populations. La monnaie, le budget touchent aux fondements de la vie des sociétés, structurent les rapports sociaux, donnent corps aux notions de responsabilité et de solidarité au sein des régimes démocratiques. Rien n’est possible sans les hommes, sans le soutien des citoyens. Le temps des mariages forcés est révolu. Cette crise doit être l’occasion de combler le déficit démocratique de l’Union.

On voit bien que l’Union doit acquérir de nouvelles compétences notamment en matière de coordination des politiques budgétaires et structurelles. La cause est aujourd’hui entendue et soutenue par plus des deux-tiers des Européens. Pourtant, aucun renforcement des « pouvoirs de Bruxelles » n’est possible sans démocratisation accrue du fonctionnement de l’Union et sans préservation des principes démocratiques locaux. Au niveau de l’Union, il faut donner un visage, connu de tous et voulu par une majorité. De nouveaux mandats européens doivent être confiés à des hommes et des femmes capables de dire au plus grand nombre comment ils comptent en faire usage. Le temps de mandats exécutifs clairs confiés à des élus à l’échelon du continent est venu. Cela suppose l’émergence de partis proprement européens, c’est-à-dire reconnus légalement dans tout ou partie des Etats membres, disposant de financements autonomes et composés sur une base multinationale. Ces partis devraient être habilités per se à présenter des candidats lors des élections européennes.

Le lien plus étroit entre « Bruxelles » et les citoyens gagnerait en densité par l’organisation d’un discours annuel sur l’état de l’Union. Ce discours tenu par le Président du Conseil européen pourrait être diffusé simultanément dans l’ensemble des Etats membres et devrait faire le point sur la situation sociale, économique et politique de l’Union. Il permettrait de soumettre au débat public les grandes orientations sociales, budgétaires et politiques communes de demain.

  1. Le deuxième chantier de long terme est celui du gouvernement économique de la zone euro. Avant d’engager toute réforme lourde des dispositions relatives à l’UEM, une série de premières avancées pourrait être obtenue par la mise en œuvre des dispositifs d’ajustement et de flexibilité contenus dans le traité de Lisbonne. Il permet de revoir certaines compétences des institutions européennes et, notamment, de renforcer la responsabilité du Parlement européen et des parlements nationaux dans la coordination des politiques économiques. Il permet de donner à la Commission davantage de responsabilités dans la surveillance des situations économiques et dans la mise en œuvre des décisions du Conseil, sous le contrôle de ce dernier et du Parlement européen. Les coopérations renforcées et l’article 136 du traité FUE tout spécifiquement, permettent d’approfondir encore plus le niveau de coordination des politiques économiques des Etats membres. L’UEM a toujours été marquée par une forte imprégnation des logiques intergouvernementales. La crise économique et financière de 2008-2009 et plus encore celle actuelle des dettes souveraines exacerbent cette tendance : la faiblesse et le manque de réactivité des institutions communautaires traditionnelles, dont en premier chef la Commission, se sont traduits par l’accentuation du schéma intergouvernemental (initiative franco-allemande et rôle accru du Président du Conseil européen). Une telle évolution met le pays le plus « fort » de l’Union (l’Allemagne) en situation d’imposer sa volonté, ce qui ne manquera pas de se retourner contre lui-même et contre ses alliés. Remettre les institutions communautaires au cœur du fonctionnement de la zone euro, c’est réduire les frictions et frustrations nées de l’accaparement des responsabilités politiques par une minorité d’Etats membres.
  1. Les Allemands évoquent aussi la nécessité d’une réflexion plus approfondie sur les éléments de souveraineté supplémentaires qu’il conviendrait d’attribuer à l’Union, en vue d’une coordination efficace et effective des politiques économiques des Etats membres. Il est vrai qu’une réforme de la gouvernance actuelle de la zone euro passe par la création d’un nouvel élément de souveraineté à l’échelon européen. Pour répondre à cette préoccupation, une architecture complète, équilibrée et à soumettre aux représentations européennes et nationales semble possible.
  1. Cette architecture pourrait prévoir plusieurs éléments :
  • l’affirmation du principe de contrôle conjoint du Conseil et du Parlement européen sur le gouvernement économique de la zone euro ;
  • un mandat clair donné à la Commission européenne pour l’exécution des mesures prises au titre de ce gouvernement économique ;
  • la création du poste de Haut représentant pour les affaires économiques et monétaires (ou « Ministre des finances de la zone euro ») qui, à l’instar du Haut représentant pour les affaires étrangères, permettrait à son titulaire, en charge des affaires économiques et monétaires au sein de la Commission, de présider les Conseils Ecofin et Compétitivité ;
  • ainsi que l’a préconisé récemment Jean-Claude Trichet, ce Haut représentant aurait notamment la responsabilité de surveiller les budgets nationaux, de superviser les institutions financières, de représentation de la zone euro dans les institutions financières internationales ;
  • par sa double présidence du Conseil Ecofin et Compétitivité, le Haut représentant pourrait également jouer un rôle utile pour aider les Etats-membres à élaborer des stratégies budgétaires qui ne soient pas uniquement nationales, qui ne se contentent pas de gagner de la compétitivité à court terme sur le dos des partenaires. La politique fiscale non coopérative de tout Etat membre de l’Union est un anachronisme et porte un risque de récession ;
  • le remplacement du Pacte de stabilité et de croissance par un nouveau dispositif communautaire qui définit la politique budgétaire européenne en fixant la limite de déficit public pour la zone euro dans son ensemble par une loi-cadre (règlement communautaire). Les Etats allant au-delà de leurs objectifs émettraient des "permis de déficit" en contrepartie, permis qui pourraient être revendus moyennant une prime aux Etats sous-performants ;
  • il sera interdit aux créditeurs privés de financer des déficits publics des Etats au delà des permis émis. Ainsi le surendettement serait impossible.
  1. La loi-cadre élaborée par la Commission serait soumise à l’approbation conjointe du Conseil et du Parlement européen. Les « permis de déficit » seraient alloués à chaque Etat membre de la zone euro en fonction de leur PIB.
  1. C’est également au Haut représentant pour les affaires économiques et monétaires (ministre des finances) que reviendrait la supervision du FESF. Ce dernier aurait la capacité de racheter des obligations de certains États et d’émettre des eurobonds en fonction des besoins. Le nouveau mécanisme de la gestion des déficits garantira que les eurobonds ne financeront pas le laxisme budgétaire (moral hazard). Les eurobonds seraient un élément important de liquidité pour les marchés financiers qui les rechercheront. L’idée de distinguer aussi les « dettes bleues » (sécurisées) des « rouges » (plus risquées), mérite d’être étudiée à l’échelle de la zone euro.
  1. Enfin, il semble nécessaire de créer un Institut pour le développement économique de la zone euro (sorte d’agence communautaire des participations publiques de l’Union). Cet organisme, placé sous le contrôle direct du Conseil et du Parlement européen, pourrait être alimenté par la taxe sur les transactions financières actuellement en cours de discussion. Il rachèterait des actifs aux États qui auraient besoin d’en céder en évitant que ces actifs ne soient bradés. Il pratiquerait une politique de valorisation de ces actifs en participant à des objectifs d’intérêt européen par exemple par le financement de nouveaux programmes d’aide à la formation professionnelles, à la mobilité des jeunes européens ou des programmes innovants dans le cadre du programme-cadre de recherche et de développement.
  1. Ces actions pourraient, dans un premier temps, aider les États concernés à retrouver l’équilibre budgétaire sans sacrifier la croissance. Elles aideraient également à mettre un terme au débat houleux entre une « Europe solidaire », prête à aider sans ambages les Etats défaillants et une « Europe de rigueur », attachée aux Traités et à la discipline budgétaire. Ces actions concrètes pourraient aider à faire émerger une vision commune et simple des objectifs de la zone euro, vision qui fait défaut actuellement.
  1. Le troisième chantier de long terme est celui des perspectives politiques. L’Europe doit continuer à ouvrir de nouveaux horizons, en particulier pour sa jeunesse frappée par la crise depuis 2008. En cela, l’Europe doit être à nouveau perçue et conçue comme un projet d’avenir et non comme un carcan enfermant ses populations et sa jeunesse dans des règles héritées d’un autre âge. C’est là la condition de son acceptabilité politique. Les indignados de la Puerta del Sol ne sont pas qu’espagnols : ils sont chacun d’entre nous. Leurs inquiétudes sont les nôtres. Par conséquent, les efforts budgétaires et les réformes structurelles qui doivent être accomplis aujourd’hui ne doivent pas se faire au détriment de la jeunesse, mais à son service, sauf à entraîner l’Europe dans un cercle vicieux. La formation initiale et celle continue doivent être sanctuarisées ; la mobilité internationale ouverte à un public plus large que celui qui bénéficie déjà des programmes Erasmus actuels.
  1. La conduite des autres composantes de la stratégie « UE 2020 » (Institut européen de Technologie, financement de la R&D, déploiement de l’Internet haut-débit, utilisation des énergies renouvelables…) doit être poursuivie. Démontrer l’avantage concret de ces programmes pour la jeunesse (notamment en matière de mobilité internationale) permettra d’accroître l’adhésion du grand public aux projets d’une Europe dynamique et ouverte sur le monde.
  1. Les réflexions ci-dessus ne constituent pas des innovations politiques bouleversantes. Elles sont déjà en discussion dans la plupart des administrations ou centres de recherche économiques et politiques. Ce qui nous semble crucial est de donner aux mesures nécessaires une cohérence d’ensemble et une ambition positive, loin des contraintes électorales par ailleurs légitimes mais forcement court-termistes et minimalistes. L’Europe a plus que jamais besoin d’une vision générale de son avenir économique et non pas de compromis limités par le carcan des échéances électorales nationales.
  1. Nous suggérons la mise en place d’un comité de personnalités européennes devant proposer aux gouvernements et aux instances européennes les éléments permettant d’adopter cette vision d’ensemble. La décision du Conseil européen de convoquer ce comité devrait être comprise comme l’étape préalable à une révision en profondeur de la gouvernance économique de la zone euro.
  1. Les réflexions ci-dessus amènent aussi à la conclusion que la période actuelle souffre d'un autre déficit : celui de la confiance entre les institutions. Pas de progrès européen sans coopération interinstitutionnelle. Les grandes étapes de l’Europe, comme celles franchies durant la période « Delors », ont toujours bénéficié de cette règle.
  1. Quelle Europe veut-on construire aujourd’hui ? Une Europe qui sera bientôt coupée en deux avec un euro fort au nord et un euro faible au sud ? Une Europe à qui sa jeunesse reprochera de ne pas avoir inventé des solutions visionnaires et solidaires ? Ou une Europe qui veut miser sur sa jeunesse et renforcer son poids politique dans un monde en mouvement ? La remise en cause de l’euro, qui n’est pas à exclure, constituerait un signe de déclin tragique pour l’Europe. A coup sûr, elle désespèrerait l’ensemble de la jeunesse européenne comme on peut le mesurer déjà au sein de la jeunesse des pays les plus menacés (Espagne, Portugal, Irlande et Grèce).
  1. Dans cette période de grande incertitude, on repense à Jean Monnet : « Les hommes n’acceptent le changement que dans la nécessité et ils ne voient la nécessité que dans la crise ». Les Chinois quant à eux, composent le mot « crise » avec deux idéogrammes, l’un voulant dire « danger » et l’autre signifiant « opportunité » ! Les Européens sauront-ils changer et saisir les opportunités qui s’offrent à eux ?

Ce texte a été rédigé par des personnalités françaises et allemandes membres du Groupe des Belles-Feuilles, sous l’impulsion de Paul Jaeger et Stefan Collignon et avec l’assistance de Frédéric Allemand.