Politique des tranports : Les enjeux des transports en Europe

Souvent en butte à l’incompréhension de ses partenaires au sein de l’Union européenne, la France serait-elle trop en avance dans sa conception des services publics de transport ? Pour le secrétaire d’État français aux Transports, le problème de l’Europe, c’est d’avoir été trop exclusivement conçue comme une zone de libre-échange et pas assez comme une “communauté de destin“. Aussi, et cela est vrai tout particulièrement dans le domaine des transports, ne suffit-il pas de procéder à la seule harmonisation technique ou à une libéralisation des marchés. L’harmonisation des règles sociales, la vocation particulière des services publics

Chacun comprend que les transports, qui conditionnent les déplacements des personnes comme les échanges des marchandises, sont un élément essentiel d’intégration du continent européen. La politique des transports est donc au cœur de la construction communautaire, qui constitue le grand chantier de la seconde moitié du XXe siècle et la grande ambition collective pour le prochain siècle.

Des enjeux multiples, parfois contradictoires

Si le débat sur les transports doit être posé en termes politiques d’objectifs et de moyens, il convient tout d’abord d’en mesurer les enjeux. Que l’on considère les infrastructures ou les services, les transports se situent en effet au cœur de dynamiques économiques et sociales multiples, qui sont souvent complémentaires mais parfois contradictoires. C’est précisément la nécessité d’un arbitrage entre ces enjeux parfois opposés qui fondent l’intervention des pouvoirs publics.

L’enjeu le plus immédiat, c’est naturellement de répondre à la demande de transport, c’est-à-dire aux besoins de déplacement des voyageurs et des marchandises. À cet égard, il convient d’avoir à l’esprit que la demande en matière de transport ne cesse de croître à un rythme supérieur à celui de la croissance de la population ou de la richesse nationale. Cette tendance s’observe partout dans le monde, et le rationnement de la mobilité, qui serait une forme de malthusianisme, ne peut être de mise, ni économiquement, ni politiquement.

Pour faire face à ces nouveaux besoins de mobilité, qui sont sources de richesse, de bien-être mais aussi de liberté, il faut adapter en permanence le système de transport pour le rendre plus performant, c’est-à-dire notamment plus rapide, plus sûr, plus confortable, plus flexible, ou tout simplement pour augmenter sa capacité. Il faut aussi veiller à ce que toute la chaîne de transport fonctionne correctement,c’est-à-dire que le déplacement puisse bien s’opérer "porte à porte" avec de bonnes correspondances ou de bonnes interconnexions entre les différents modes. Plus performant à l’échelle de l’Europe, cela veut dire aussi "sans frontière", sur le plan pratique comme sur le plan technique, à travers notamment le concept d’inter-opérabilité.

Au-delà de la réponse à la demande immédiate, il convient de conforter le développement économique et social. Dans une économie où les échanges internationaux sont en forte croissance, dans une civilisation où la mobilité des personnes ne cesse de se développer, les transports influent considérablement sur l’organisation de la production et sur le commerce tant national qu’extérieur et, plus largement, sur l’essor de l’économie. Leur rôle est tout aussi déterminant dans la vie quotidienne, qu’il s’agisse d’aller travailler, étudier ou se divertir. Il convient dans ce cadre d’assurer le développement équilibré du territoire, tant au niveau européen qu’au niveau national, maisa ussi à l’échelle d’une région ou d’une agglomération. Tout le monde s’accorde aujourd’hui à reconnaître un rôle essentiel aux réseaux de transport dans la structuration des territoires, tant ils orientent la localisation et le développement des activités et de l’habitat. Ils peuvent accentuer ou, au contraire, atténuer les phénomènes de marginalisation qui menacent des zones rurales menacées de désertification ou des zones urbaines menacées d’exclusion.

Enfin, il est nécessaire de prendre en compte les impératifs de protection de l’environnement et de préservation du cadre de vie. Si les transports ont un rôle économique et social éminent, ils n’entraînent pas moins d’importantes nuisances, en matière de bruit, de pollution, de dégradation des sites naturels ou des paysages, dont la suppression ou l’atténuation est un enjeu important pour préserver ce qu’il est convenu d’appeler le développement durable, c’est-à-dire la satisfaction des besoins des générations actuelles sans sacrifier les ressources des générations futures. C’est aussi un enjeu important, on l’oublie trop souvent, pour la propre efficacité des transports.

La nécessité d’une intervention publique

La diversité des problèmes à prendre en compte et la nécessité de faire prévaloir des objectifs d’intérêt général font que l’on ne peut s’en remettre aux seuls mécanismes de marché. Une intervention publique est donc nécessaire, sans qu’il s’agisse là d’une position idéologique comme le prouvent quelques exemples concrets illustrant la diversité et, dans une certaine mesure, la complexité des politiques publiques à conduire dans le domaine des transports.

L’utilisation du domaine public routier, ferroviaire ou de l’espace aérien exige par exemple que la puissance publique alloue une ressource rare et édicte des règles d’utilisation, notamment pour la sécurité des utilisateurs. Il en va ainsi du code de la route, des créneaux de décollage ou d’atterrissage des avions, des aptitudes professionnelles exigées des pilotes d’avion.

Les pouvoirs publics doivent de même intervenir dans la réalisation d’infrastructures justifiées par leur intérêt économique et social pour la collectivité, mais difficiles à rentabiliser dans une seule logique de financement privé. C’est le cas des routes qui ne donnent pas lieu à paiement d’un péage ou des infrastructures dont les investissements à long terme ne peuvent être payés par les seules redevances des utilisateurs, telles que la plupart des projets de TGV dont la rentabilité financière est insuffisante pour envisager leur réalisation sur la seule base de financements privés.

Une intervention publique est également indispensable au titre de la régulation du marché afin de veiller à une concurrence loyale, d’une part en édictant et en faisant appliquer la réglementation, d’autre part en luttant contre les abus de position dominante, les ententes ou le dumping. La fiscalité et la tarification d’usage des infrastructures constituent parallèlement les principaux leviers de la concurrence entre les modes de transport, concurrence dont il appartient à la puissance publique de vérifier qu’elle s’exerce dans les conditions économiques et sociales les plus favorables pour la collectivité.

Enfin, les pouvoirs publics sont conduits à intervenir pour financer des services de transport collectif qui ne peuvent s’équilibrer par les seules ressources tarifaires. Il en va ainsi de transports par car ou par train dans des zones enclavées ou peu denses, que l’on subventionne pour des raisons d’équité territoriale, ou des transports urbains qui sont indispensables au bon fonctionnement des villes et bénéficient dans tous les pays d’aides publiques plus ou moins importantes. Dans le même ordre d’idée, on peut citer les mesures tarifaires en faveur de certaines populations au nom de la solidarité ou de la cohésion sociale, par exemple les tarifs consentis aux familles nombreuses dans les trains.

Le service public

Le service public est un sujet spécifique qui alimente nombre de malentendus, au sein de l’Union européenne où la France est souvent confrontée à l’incompréhension de ses partenaires mais aussi en interne où, comme l’a souligné un rapport récent de M.Denoix de Saint-Marc, on confond trop souvent service public, entreprise de service public et entreprise publique.

L’État est le garant du service public de transport, c’est-à-dire de la satisfaction du "droit au transport" que la Loi d’orientation des transports intérieurs de 1982 a reconnu à chacun et qui est défini par la loi comme "la satisfaction des besoins de l’usager dans les conditions économiques et sociales les plus avantageuses pour la collectivité".

Cette définition de la LOTI, qui porte en germe la notion de service universel, atteste bien que le service public, c’est le service du public. C’est-à-dire qu’il ne peut être indépendant de la demande de transport et que le service public ne peut se concevoir dans une stricte logique d’offre, alors même qu’il faut sans doute voir dans une approche trop exclusivement fondée sur l’offre l’une des causes de désaffection pour les transports publics.

Deux autres constats découlent directement des principes ainsi posés par la LOTI :
• le service public n’est pas lié à un mode de transport ou, si l’on préfère, aucun mode de transport n’est un service public en soi ;
• l’organisation du marché doit tenir compte de la préservation d’un service public, ce qui suppose que les missions de service public soient clairement identifiées de même que les responsabilités de chacun des acteurs dans leur définition et dans leur mise en œuvre.

Ces constats sont fondamentaux. Le fait que le service public ne soit lié à aucun mode de transport spécifique signifie qu’il n’existe pas de service public ferroviaire ou de service public aérien, mais que le service public doit être organisé par les pouvoirs publics, au niveau idoine, en combinant les différents modes disponibles dans le cadre de la recherche du meilleur rapport qualité de service/ coût, mais aussi dans le respect des principes fondateurs du service public : égalité d’accès et de traitement des usagers, continuité, adaptabilité sur laquelle il faut plus que jamais insister. Bien entendu,la réponse appropriée ne saurait être unique et dépend de chaque situation.

Contrairement à un sentiment largement répandu, la France dispose ainsi, en matière de service public de transport, de principes clairement posés et d’un cadre juridique moderne, dont il est cependant permis de se demander s’il n’est pas parfois un peu en avance sur les esprits.

La politique européenne des transports

Les transports ont constitué l’un des champs d’action importants de l’Union européenne depuis quarante ans. La politique européenne des transports s’est principalement appuyée sur deux instruments : l’édiction de règles techniques communes et l’ouverture à la concurrence des marchés nationaux, qui étaient jusqu’alors protégés par des règles d’accès nationales ou par des monopoles publics.

L’édiction de règles techniques communes a permis d’améliorer la qualité et la sécurité, tout en bénéficiant des économies d’échelle propres à un marché unifié de 350 millions de consommateurs. L’ouverture à la concurrence des marchés nationaux s’est faite dans l’intérêt des usagers, qui ont connu des baisses de prix significatives, en particulier dans le domaine du transport aérien de voyageurs et dans le domaine du transport routier de marchandises.

Le gouvernement français s’inscrit clairement dans cette logique, qui est bénéfique pour le consommateur et qui est créatrice de progrès économique, d’activités et d’emplois. Mais, pour être pleinement bénéfique, la libéralisation doit être maîtrisée. C’est-à-dire que le processus doit comporter, le cas échéant, la progressivité nécessaire pour permettre aux entreprises d’adapter leur compétitivité. En outre, les exigences de loyauté de la concurrence doivent être préservées, de même que les exigences correspondant à des objectifs d’intérêt général tels que le service public ou l’aménagement du territoire.

Ainsi, dans le domaine du transport routier, qui a déjà été fortement libéralisé et sera tout à fait libre à partir de 1998, la perspective de cette nouvelle étape pose clairement la question du parallélisme à opérer entre la libéralisation du marché et l’harmonisation sociale. Il ne peut y avoir de concurrence vraiment saine et loyale si demeurent des disparités flagrantes sur les temps de travail et les temps de conduite. La perspective de l’élargissement aux pays d’Europe centrale et orientale rend cette exigence encore plus forte.

De même, dans le domaine du transport aérien, l’État a souhaité s’assurer que le mouvement de libéralisation, dont l’usager est aujourd’hui le principal bénéficiaire, ne s’opère pas au détriment du service du public sur des lignes dont l’existence s’inscrivait dans une forme de péréquation interne à Air Inter entre des lignes rentables et des lignes déficitaires. Aussi, afin de préserver les exigences d’aménagement du territoire dont il est le garant, l’État a créé le fonds de péréquation des transports aériens (FPTA). Le FPTA permet de maintenir le principe d’une solidarité entre les usagers, puisque la ressource du fonds provient d’une taxe payée par les passagers, et de couvrir le déficit de lignes peu fréquentées sur la base d’obligations de service public précises et d’un appel d’offres.

La maîtrise de la libéralisation vise donc, dans le cadre de modalités d’intervention de la puissance publique privilégiant la régulation, à faire respecter des règles du jeu loyales et à s’assurer que les préoccupations de cohérence territoriale et sociale définies au plan politique sont bien prises en compte.

L’Europe des citoyens reste à construire

Mais l’harmonisation technique et la libéralisation des marchés ne suffisent pas à fonder une politique ambitieuse dans laquelle les Européens puissent discerner une juste appréhension de l’ensemble des enjeux économiques et sociaux. L’Union européenne et les États membres doivent s’efforcer de dégager cette ambition. Il faut construire l’Europe des citoyens, faute de quoi on risque de voir se développer un mouvement de rejet de l’Europe, qui constitue pour certains, souvent malveillants, un bouc émissaire facile en des temps difficiles. Trois pistes me semblent à ce titre devoir être privilégiées.

Il convient d’abord de progresser dans l’harmonisation des règles sociales, dont le non-respect fausse la concurrence, fragilise des entreprises pourtant performantes et peut conduire à des délocalisations. L’enjeu concerne au premier chef le transport routier de marchandises, qui demeure le mode de transport dominant. Je constate avec plaisir que certains de nos partenaires semblent avancer sur ces questions depuis qu’ils ont pris la mesure des conditions dans lesquelles ils pourraient être concurrencés par des entreprises des pays d’Europe de l’Est.

En second lieu, il faut mieux prendre en compte dans l’action communautaire, sinon dans le droit communautaire, la vocation particulière des services publics ou, si l’on préfère, des services d’intérêt général. La notion de service public est ancrée profondément chez les Français, qui y sont attachés. Il en va de même chez plusieurs de nos partenaires même si les logiques d’organisation ont conduit à des modèles souvent différents imprégnés des cultures propres à chaque pays.

Il ne s’agit pas de chercher à imposer à nos partenaires notre conception, qui n’est d’ailleurs pas figée et que nous modernisons dans l’intérêt des usagers et du contribuable. Mais il faut que l’Europe accorde au moins autant d’importance à la préservation des exigences des services d’intérêt général qu’elle n’en accorde aux ressorts de la concurrence. S’agissant du secteur des transports, il s’agit en l’espèce plus d’une inflexion de l’action de la Commission que d’une modification du traité de l’Union.

Enfin, troisième axe de progrès, le développement des grands réseaux de transport européens prévu par le traité de Maastricht peut jouer un rôle déterminant pour unifier le territoire européen et faciliter les échanges. En rendant l’Europe plus concrète, ces réseaux doivent en outre clairement marquer l’appartenance à une communauté de destin et à une véritable union politique. Le gouvernement accorde à cet égard une importance très grande aux quatorze projets prioritaires retenus au sommet européen d’Essen en décembre 1994.

Plus d’Europe !

En conclusion, il semble que, dans le domaine des transports, l’on ait construit l’Europe des marchés plus vite que l’Europe sociale et l’Europe des citoyens. Nous avançons vers une Europe trop exclusivement conçue comme une zone de libre- échange et pas assez comme un mode de développement correspondant à un projet de civilisation. En quelque sorte, on souffre plutôt de "pas assez d’Europe" que de "trop d’Europe" !

La construction européenne est un facteur de paix et de progrès considérable. Il serait dramatique qu’elle puisse apparaître comme un facteur de régression. Il faut donc rééquilibrer la construction européenne, donner plus d’importance à la cohésion,à l’intégration, à l’aménagement équilibré des territoires. Dans une économie dominée par l’emploi salarial, il faut nécessairement une dimension sociale, d’abord sous la forme d’une harmonisation des règles sociales menée au même rythme que l’ouverture des marchés, mais aussi sous la forme d’un projet de société pour des citoyens qui ne sont pas que des consommateurs.

Publié dans la revue l'Année Européenne 1997, dans le dossier Politique des transports