Union européenne : l'introuvable intérêt général ?

À partir d'une réflexion sémantique sur ce qu'est ou pourrait être l'intérêt général, en Europe, l'auteur, qui est chargée du département Études et Prospective à l'Institut de la décentralisation, nous livre les premières conclusions d'une petite enquête lancée au début de l'année auprès d'une centaine d'élus et de professionnels locaux concernant la manière dont ils perçoivent cette notion en dehors du cadre territorial de l'État nation. Prenant l'exemple des services publics, par essence corrélés à l'intérêt général — du moins dans la tradition française — dans la mesure où ils garantissent l'exercice des droits fondamentaux des personnes, elle souligne l'émergence d'un intérêt général énoncé au nom d'une citoyenneté européenne et de droits constitutionnels pour les ressortissants.

"Jacques Delors est le seul qui puisse incarner l’intérêt général." Parole de diplomate français, désignant l’homme de la situation (ancien président de la Commission), dans la perspective d’une mission de réflexion sur l’avenir institutionnel de l’Union européenne avant le prochain élargissement (1). Une personne peut-elle incarner l’intérêt général, aussi prestigieuse et consensuelle fût-elle ? Un groupe des sages (2) peut-il accoucher d’une décision d’intérêt général ? Allons plus loin : l’intérêt général et l’Europe font-ils bon ménage ? "À l’argument de ceux qui plaident pour l’irrésistible dynamique européenne répond l’inquiétude de ceux qui jugent que l’État nation reste un rempart de l’intérêt général", écrivait, au printemps dernier, Jean-Louis Andreani dans un article consacré aux tenants de l’articulation intercommunalité-région-Europe (3). La notion d’intérêt général semble faire partie des lieux communs aristotéliciens, définis comme des arguments avec lesquels on discourt mais sur lesquels on ne débat pas ou rarement.

L’état des perceptions de l’intérêt général à la veille de l’euro

1 - Une Europe sans projet ?

Les implications du déplacement d’échelle sur nos pratiques et représentations politiques sont non négligeables dans la perception que l’on a de l’intérêt général. L’anthropologue Marc Abélès a livré une interprétation éclairante de la difficulté, consubstantielle à la construction européenne, d’assimiler et de s’approprier le "projet européen", irréductible au jeu démocratique classique et au "modèle" politique de l’État nation (4). Une construction "déshistorisée", le règne du compromis et de la négociation entraîné par la déterritorialisation, le "bricolage pluriculturel" sont trois caractéristiques structurelles qui font de l’Europe un chantier permanent sans finalité avouée et déclarée, dominé depuis l’origine par une logique d’engrenage (implication et imbrication pragmatiques des États à travers des solidarités de fait sectoriellement négociées, essentiellement économiques et juridiques). Ce chantier aurait pour contrepartie troublante l’absence de définition d’un projet englobant, parlant aux citoyens, et, partant,l’inexistence d’un espace public de débat. Reprenons dans l’ordre : le temps communautaire — qui est à la fois anticipateur (fuite en avant dans un avenir qui ne dit jamais son nom, par peur du vide, en raison de l'absence d'une idéologie de référence et d'une pensée fédérale), création continue, spill-over (production normative inflationniste), et urgence du calendrier — ne se conjugue jamais au passé. Historiserl’Europe et rechercher un intérêt général reviendraient donc, si l’on suit Marc Abélès, à en rechercher le sens politique ; or la construction européenne et ses artisanssont, par construction, amnésiques. Par ailleurs, l’Europe englobe mais ne peut intégrer, partagée qu’elle est éternellement entre la défense d’un intérêt commun (qu’incarnerait la Commission) et la gestion des intérêts distincts des pays membres : la constitution d’un territoire (et donc d’une connivenceculturelle et symbolique) n’a pas empêché une sectorisation des problèmes, une spécialisation et une technicisation de la politique souvent incriminée. Et l’intérêtéconomique est devenu moteur de l’intégration. Enfin, le pluralisme culturel de mise à Bruxelles ne génère pas d'identité européenne, tout au plus une conscienced’appartenance pétrie de concepts encore flous relevantquelque peu de l’autosuggestion (intérêt communautaire,idée de l’Europe). Une forme de relativisme politique et une "eurolangue" dans l’incapacité de s’adresser clairement aux citoyens des États sont pour beaucoup dans ce flottement identitaire : comment, dès lors, reconnaître l’intérêt général ? Comment faire en sorte que cette "métaphore d’une entreprise interminable" suscite un sursaut collectif, une "épreuve de vérité" qui vienne contrer cette étrange "allergie à l’histoire" et qui aurait dû être le seul et unique souci de la conférence intergouvernementale de 1996-1997 ? Pétrifiante exégèse de l’Europe telle qu’elle s’est petit à petit dérobée aux citoyens, qui rend le désir de politique et d’intérêt général (inexorablement ?) mélancolique. L’Europe et l’intérêt général sont finalement parents : on aime y croire, on fait l’expérience du manque, cependant que quelque chose en nous résiste (soit à son manque, soit à la croyance, selon nos trajectoires et notre culture politique)... Peut-on donner ici des raisons d’y croire et de le construire ? Il se pourrait bien que les valeurs partagées soient plus opératoires qu’on ne le pense : culture, sécurité, libertés individuelles, civilisation urbaine, économie sociale de marché, décentralisation, politique de cohésion et ses initiatives communautaires, coopération transfrontalière, etc. On déjouera, cependant, trois "trompe-l’œil" :

a- Il manque, premièrement, à l’embryon d’État fédéral né de l’euro "une charte et un gouvernement (5)".

b- Deuxièmement, certaines de ces valeurs communes recouvrent en fait des acceptions variables, ou se prêtent à des interprétations diplomatiques et politiques différentes et paradoxales. Ainsi, la subsidiarité, que les citoyens européens ne voient pas de difficulté à qualifier d’intérêt général, intervient également comme variable discriminante de l’intérêt général : sans finalitéspartagées, la subsidiarité invoquée par telle région pour se désolidariser fiscalement d’homologues moins riches peut se retourner contre la cohésion économique et sociale de l’ensemble. La loi française du 3 juillet 1998 relative aux dates d’ouverture anticipée et de clôture de la chasse aux oiseaux migrateurs nous fournit un autre exemple flagrant d’acte adopté au nom de cette même subsidiarité, bien qu’en totale contradiction avec une directive européenne et la jurisprudence de la Cour de justice des communautés européennes (CJCE).

c- Troisièmement, cette "Europe des régions" si invoquée, et si asymptotique de l’intérêt général, est encoreloin d’être, dans les faits, l’Europe de toutes les régions, tant les degrés de richesses et de mobilisation des ressources y sont inégaux et forts les processus de différenciation territoriale. Il n’en demeure pas moins que l’intérêt général est avant tout "une catégorie qui fait croire". Si l’européanisation de nombreuses matières et la décentralisation des pratiques ont introduit la fin des évidences (sortie du système providentiel, relativisation du "centre", remise en question de l’application uniforme de la loi sur le territoire, luttes d’institutions, primat plus ou moins discuté du droit communautaire), la notion d’intérêt général demeure un montage ou une fiction nécessaire pour bon nombre d’entre nous.

2 - Enquête sur l'intérêt général

Voici quelques-unes des conclusions provisoires d’une enquête que l’auteur de ces lignes, chargée du département Études et Prospective à l'Institut de la décentralisation, a lancée en février 1998 auprès d’une centaine de professionnels. Cette enquête était destinée à recueillir leur perception et les représentations de l’intérêt général aujourd’hui. Sur la moyenne des trente-cinq réponses obtenues à la date du 30 avril 1998 (venant de huit fonctionnaires territoriaux, quatre fonctionnaires d’État, quatre parlementaires, cinq élus locaux, onze universitaires, deux experts, un magistrat) :

a- un magistrat ne se sent pas qualifié pour répondre au volet sur l’Europe, et 15% des réponses se désintéressent de cette dimension de l’intérêt général, préférant raisonner dans un cadre républicain et national et/ou répondre au volet sur la territorialisation de l’intérêt général dans un contexte de décentralisation. Comme le fait remarquer un universitaire, "discourir sur l’intérêtgénéral implique des ressources de légitimité que notre culture républicaine inscrit presque automatiquement à l’échelon national du législatif et de l’exécutif, voire du local, mais comme relais du national".

b- 75% des sondés disent se référer "naturellement" (et culturellement) à la notion d’intérêt général dans leur profession ou leurs travaux. 25% sont, au contraire,des "incroyants", qui rappellent que l’intérêt général est une construction sociale de la réalité qui dépend de l’état des rapports sociaux à un moment donné.

c- 70% estiment que l’intérêt général est en crise. L’Europe n’est jamais explicitement mentionnée dans les causes qui ont trait essentiellement à la crise de la représentation démocratique, à la fin de l’État jacobin ou à la remise en cause de la légitimité du discours sur l’intérêt général aux yeux de citoyens déçus ou défiants. Les 30% restants jugent, plus positivement, que l’intérêt général est en mutation ou sujet à une préoccupation croissante des citoyens pour le "bien commun" et la "coproduction" de politiques publiques — préoccupation à laquelle l’Europe n’est pas étrangère (dans une réponse d’un fonctionnaire territorial).

d- 60% des interrogés souscrivent à la définition de l’intérêt général comme "expression d'un intérêt supérieur et rationnel de la société, énoncé en partie par le droit, et dont on préjuge pour agir" ; 20% le définissent au contraire comme un "compromis entre des intérêts particuliers, négocié sur la base d'une responsabilité partagée au regard de résultats à atteindre que l'on définit ensemble" ; 20% ne voient pas de contradictionentre ces énoncés. La quasi-totalité des personnes interrogées (à l’exception de trois hauts fonctionnaires) constatent que l’État n’a plus le monopole de l’intérêt général, dans la mesure où agissent à ses côtés une pluralité d’acteurs à des échelles différentes :

• Pour 40%, ces acteurs peuvent prétendre en être le dépositaire, de l’association d’usagers au législateur, en passant par la CJCE.

• 60% affirment que la nation est encore un "niveau pertinent de détermination et d’incarnation de l’intérêt
général", cependant que 25% estiment qu’il est de moins en moins pertinent, voire obsolète.

Dans le premier cas, la réponse est soit catégorique, soit tempérée par le fait que les États membres ne peuvent "formaliser l’intérêt général que compte tenu des règles, principes, et valeurs qui constituent un nouveau corpus juridique européen". Une moitié pense en effet que le niveau national n’est que provisoirement ou partiellement opératoire. Dans le deuxième cas, les réponses nuancées sont les plus nombreuses : ici, l’intérêt communautaire est jugé non contradictoire "avec l’Europe dont la République est partie prenante" (un fonctionnaire territorial) ; compatible avec l’intérêt national (un juriste). Là, l’intérêt communautaire n’est encore qu’une partie de l’intérêt national, plutôt qu’il ne l’englobe (deux fonctionnaires territoriaux). Un administrateur pense que "la nation gagnerait à terme à se vivre comme alliance de grandes régions francophones".

a- 40% observent un déplacement de l’intérêt général vers le niveau communautaire (que 10% qualifient de difficile ou partiel), cet intérêt général n’excluant pas une expression “nationale” pour chacun des États membres.

b- La même proportion ne souscrit pas à cette perception, pensant que l’Europe est soumise à des lobbies, dépend de certaines catégories sociales bien définies, ou bien que "nous ne sommes pas encore mûrs pour percevoir un intérêt communautaire qui ne soit pas en opposition avec l’intérêt général" (un sénateur).

c- Ceux qui ne se prononcent pas font notamment état d’une dilution des responsabilités entre le Conseil (CONS), la Commission (COM) et le Parlement européen (PE). 18% rapprochent l’intérêt général de l’intérêtcommunautaire (cf. la jurisprudence de la CJCE sur les services d’intérêt général), ou posent une équivalence (sont évoqués tour à tour le tarif extérieur commun, la présence internationale, la monnaie, la régulation effective de l’économie de marché, le SDEC, la protection de l’environnement, l’Europe sociale... mais aussi une relative prospérité matérielle et la naissance d’une nouvelle citoyenneté européenne). 15% ne les confondent pas, estimant, comme ce juriste, que la référence au marché s’oppose à la régulation par l’intérêt général, ou, comme cet élu et consultant, que "les procédures d’émergence d’un intérêt communautaire ne semblent pas aujourd’hui lisibles, reconnues, donc légitimes" ; ou encore préfèrent renvoyer l’intérêt général à l’exercice de la subsidiarité (un fonctionnaire territorial). Les institutions garantes de l’intérêt général varient fortement d’une réponse à l’autre, ce qui en dit long sur la difficile incarnation de ce fameux concept d'intérêt général : 15% investissent le Parlement européen, 3% le seul Conseil des ministres européens, 3% le PE et la CJCE, 3% la COM, le PE et la CJCE, 3% le CONS,la COM et la CJCE, 3% le PE et la conférence des ministres et chefs d’État européens (la COM n’étant que l’exécutif administratif), 6% "l’ensemble des institutions européennes", et 3% les institutions européennes plus les États membres (61% ne se prononcent pas). Au total, le processus de construction européenne est perçu comme porteur d’un intérêt général. Mais trois restrictions sont formulées :

• L’Union européenne n’est pas "assez souveraine" (un député).

• Elle se limite encore à "une série de compromis entre des intérêts étatiques" (un conseiller technique ministériel).

• Enfin, une étude sur la perception de l’intérêt général dans les différents États membres reste à faire (un fonctionnaire territorial). Il ressort des réponses les plus argumentées qu’il y va moins désormais d’une conception nationale de l’intérêt général que des périmètres de l’action collective menée au nom de l’intérêt général."Avec les controverses très concrètes sur la juridicisation de l’intérêt communautaire, on peut progressivement pointer des lignes de partage inédites entre le national et le local, le sectoriel et le général, le privé et le public, le territorial et le transversal, l’industrie et les services, l’urbain et le rural, etc." (un universitaire). On accepte, avec réticence toutefois, de parler de "niveaux" d’intérêt général, et la responsabilisation de la société civile et des collectivités locales se voit engagée à tous les niveaux, dès lors que l’intérêt généralse négocie à plusieurs acteurs. On pourrait dire que l’intérêt général se démultiplie "au fur et à mesure de la reconnaissance d’enjeux territoriaux nouveaux, dont l’Europe" (un élu).

Des perceptions aux conditions réelles de production de l’intérêt général : qu’en est-il ?

1 - L'intérêt général comme processus

Y a-t-il plus belle condition d’émergence d’un intérêt général communautaire que l’acceptation du libre exercice en commun de compétences et de droits souverains, en vue d’unir ses forces, de coordonner et de développer des ressources et des valeurs ?

a- Un intérêt général sui generis  ?

Le vieux clivage entre "unionistes" et "fédéralistes" n’a pas perdu de sa vigueur. Il continue de faire obstacle à un développement de l’intérêt général qui serait fondé sur des droits "constitutionnels" reconnus aux citoyens d’Europe (6). Des tendances importantes méritent, certes, d’être prises en compte : l’extension de la majorité qualifiée au Conseil et de la codécision Parlement/Conseil, un titre "emploi" envisagé dans le traité d’Amsterdam, le principe de subsidiarité, la non-discrimination et l’équité dans les services dits, précisément, "d’intérêt général", dans le service public de radiodiffusion, de protection de la santé et de l’environnement, ou encore l’accroissement du rôle du Comité des régions, etc. Cependant, l’échec de la CIG et l’absence de débat public accompagnant la ratification du traité d’Amsterdam alimentent le doute sur l’imposition d’un intérêt général. La pression de l’élargissement, l’introduction de la monnaie unique actée par le Conseil européen de Bruxelles du 2 mai 1998 et le choc de convergence qu’elle signifie rendent manifeste, sous lumière crue, ce qui était latent : susceptibles de porter l’intérêt général, les institutions et les pratiques (un champ limité des décisions prises à la majorité qualifiée, une Europe sociale à la carte...) ne le font pas ou mal. Le Conseil européen rassemblant les chefs d'État et de gouvernement de l’Union européenne ou, beaucoup plus spécifiquement, le Conseil affaires générales ont peine à conserver un rôle d’impulsion et de coordination des affaires communautaires, face à la sectorisation des dossiers et aux lobbies en tout genre . Le mode de fonctionnement des instances européennes, le processus décisionnel d’une construction européenne sui generis, mi-intergouvernementale, mi-intégrée, dissuadent donc toute approche normative de l’intérêt général. Notons d’ailleurs que l’intérêt général ne recouvre pas exactement l’intérêt communautaire, lequel renvoie aux acquis communautaires, aux politiques communes, aux motions du Parlement européen, dans la filiation du rapport Spinelli, et, bien sûr, à cet "intérêt communautaire" que la Commission a vocation de défendre. "Pétrification positiviste" en tant que notion, dans les faits, l’intérêt général est rarement une donnée dont on préjuge pour agir (sauf à dire que les décisions au titre de la politique de concurrence, prises à huis clos par le cabinet du commissaire lord Brittan, sont d’intérêtgénéral...). La "cohésion économique et sociale", qui, il est vrai, s’en rapproche le plus, ne figure en bonne place que depuis le TUE de 1992. Il nous paraît alors que l’intérêt général devrait être plus certainement défini comme le coefficient de qualité d’une décision communautaire qui a fait l’objet d’une appropriation (par la société civile et les pouvoirs locaux et régionaux,en particulier) et d’un débat préalables en responsabilité.

b- L’intérêt général sera "conversationnel" (J. Habermas)ou ne sera pas

Dans la formation de l’intérêt général, la teneur de la délibération est fondamentale. Trop souvent, et pour cause, on qualifie l’Europe de technocratique et on déplore son déficit démocratique. Or l’existence de dispositions législatives ou réglementaires ou encore de principes généraux ne suffit pas à rendre effectif l’intérêt général. Donnons-en deux illustrations : l'Europe sociale et la réforme des fonds structurels.

• L’Europe sociale se réduit pour l’heure à une "charte communautaire des droits sociaux fondamentaux", à la possibilité d’adoption de directives à la majorité (conditions de travail, information et consultation des travailleurs, égalité des chances entre les femmes et les hommes) et au pouvoir de négociation d’accords collectifs par les partenaires sociaux. En quoi cela empêche-t-il la formation d’un intérêt général ? D'une part, parce qu'il n’est pas certain que les partenaires agréés œuvrant à Bruxelles prennent toujours des décisions d’intérêt général (étant donné leur composition et leur statut consultatif). Et il manque une coordination européenne des acteurs sociaux de terrain permettant l’élaboration et l’approbation collective de finalités européennes d’intérêt général (ou public).

• La prochaine réforme des fonds structurels annoncée dans le document de la Commission "Agenda 2000" sera en quelque sorte soumise à une obligation de méthode et de résultats propice à la recherche d’un intérêt général ; la méthode est "dictée" par les interlocuteurs directement concernés et qui ont les moyens de peser — même inégalement — sur le débat : les associations d’élus, le Comité des régions, le Parlementeuropéen dont le rôle a été accru par la codécision, mais aussi toute une gamme d’acteurs comme les groupements d’entreprises, les caisses d’épargne ou les fondations (en Allemagne), les fédérations syndicales, ou les associations de citoyens. Quant aux résultats, ils sont sous influence du Conseil européen de Luxembourg du 21 novembre 1997 : à côté de la monnaie unique, les États membres s’y sont engagés à consacrer une énergie "équivalente" à la lutte pour l’emploi et à soumettre chacun un plan d’action pour l’emploi (les PANE ont été présentés au sommet de Cardiff les 15 et 16 juin 1998). La qualité des débats, la soumission de décisions à la négociation font l’intérêt général pour une large part. Il manque, cela dit, beaucoup d’ingrédients pour arguer de l’appropriation, nationale comme transversale et transfrontalière, du projet européen par les citoyens : l’accord des États membres sur les conditions d’une politique européenne de développement solidaire (la subsidiarité et la monnaie sans la solidarité définissent-elles une orientation d’intérêt général ? La coordination des politiques nationales suffit-elle à garantir un intérêt général communautaire ?) ; le mode d’élection des députés européens (dont la réforme a été regrettablement ajournée, en France) et le rôle responsabilisant des parlements nationaux ; l’effectivitédu dialogue social, la négociation avec les échelons territoriaux pertinents (7) et la concertation avec les pouvoirs publics ; le jeu solidaire, et non plus à part, de composantes des États comme certains Länder ; mais également l’adhésion sociologique ou politique à l’Europe (8). Reconnaissons que les contradictions de l’Europe n’ont jamais été si tangibles : désinflation compétitive/ solidarité ; élargissement/approfondissement ; union économique et monétaire/gouvernement politique ; euro fort/croissance durable. De sorte qu’en l’absence de diagnostic partagé et de vision d’avenir, la définitiond’un intérêt général communautaire n’est pas chose aisée et relève aujourd’hui plutôt d’un optimisme actif ou de la "pensée magique".

2 - L'intérêt général comme incarnation de valeurs communes

Peut-on identifier, malgré tout, une "grammaire commune" à l’échelle de l’Union européenne ? Certains le pensent (au sens de croyance) et/ou s’y emploient année après année : le Conseil de l’Europe, le Forum européen, le Mouvement européen, le Groupe des Belles Feuilles, bien sûr, mais aussi des constitutionnalistes comme Dominique Rousseau, des hommes de loi comme Antoine Lyon-Caen, en France. Estimer que la monnaie unique va engendrer à elle seule un sentiment d’appartenance à une même communauté est une facilité de vue. Pourtant, la concurrence et la libre circulation ne sont-elles pas les acquis communautaires les mieux partagés et approuvés par les acteurs économiques ? À nos yeux, la cohésion sociale n’est pas une fin moins importante. Les services publics et missions de service public en sont une composante majeure. La politique commune de concurrence affecte pourtant profondément la philosophie et l’organisation des services publics (dépendant de chaque État et pouvant présenter depuis les traités de Rome des caractéristiques dérogatoires). Une "doctrine" européenne de service public est toutefois en passe de s’élaborer sur un mode sectoriel (télécommunications, transports, électricité, poste, gaz) mais aussi transversal : la communication de la Commission sur les services d’intérêt général, la résolution du Parlement européen du 17 décembre 1997, le nouvel article 7D du traité d’Amsterdam, les derniers arrêts rendus par la CJCE en juillet 1998. Parallèlement, un vaste mouvement de modernisation et de confrontations sur le thème du service public est en branle, qui touche de près à l’intérêt général, dès lors que l’on admet que l’avenir du service public est partie intégrante de la question de la citoyenneté. Se trouve-t-on pour autant sur la voie d’un intérêt général européen qui serait fondé sur un modèle commun de service public, mobilisateur et nourri par des "objectifs sociaux communs et des coopérations publiques (9)" ?

3 - L'intérêt général illustré par les droits fondamentaux de la personne

Si une notion est corrélée à l’intérêt général, dans la tradition française, c’est bien celle de service public — véritable "acquis" ou "institution". Or, loin de s’opposer au "droit commun" européen, le service public pourrait bien devenir une valeur commune d’intérêt public et général. La politique européenne commencerait-elle, à chaque fois, par une aventure conceptuelle ? Pour l’avocat Antoine Lyon-Caen, auteur du rapport Le Service public et l’Europe (1996), les services publics peuvent trouver au niveau communautaire une justification imparable en ce qu’ils garantissent l’exercice de "droits fondamentaux des personnes". Le débat sémantique confrontant "service public", d’une part, et les notions européennes récentes de "service universel" et de "service d’intérêt économique général", d’autre part, est stérile. Si la comparabilité des systèmes nationaux est difficile à établir au sujet de notions historiquement et symboliquement chargées, elle trouve son sens à un autre niveau d’analyse qui compose la "grammaire commune" des États membres :celui des justifications politiques, économiques et juridiques de l’action publique, qui marquent les limites du marché. Ce sont ces justifications que les instances communautaires ou le gouvernement français n’ont pas suffisamment défendues jusqu’ici. D’où la néces-sité, à laquelle nous souscrivons, de rechercher une justification générale et recevable de l'action publique, partagée par l’ensemble des États membres, dont on admettra ensuite la diversité des traductions nationales et territoriales. Sinon, on court le risque de finir par concevoir la santé, l’éducation ou la police comme des services marchands de santé, de formation ou de sécurité. Il s’agirait donc de définir en commun un stade de dignité et d’universalisme à un niveau quasiment constitutionnel, quitte à laisser aux États le soin de l’organiser. La garantie d'exercice des "droits fondamentaux de la personne" est un point obligé de rencontre entre les États membres. Les services publics sont des "organismes requis pour rendre effectives ces libertés", et leur mission irréductible consiste bien à garantir l’exercice de ces droits. L'analyse des jurisprudences constitutionnelles vient en appui de cette suggestion depuis les années 80. Le droit communautaire et la CJCE sont moins malléables, mais une telle évolution donnerait à l’Europe une vraie dimension politique. En attendant, la situation actuelle ne garantit guère la labellisation "intérêt général européen" des services publics et missions de services publics face à l’organisation concurrentielle des marchés d’une Union de consommateurs. D’abord parce qu’il n’existe, à ce jour, ni plan d’action et de calendrier, ni charte des services publics européens assortie de dispositions réglementaires opposables en droit communautaire, comme le suggère le Parlement européen. Ensuite parce que des avancées comme une participation des usagers-consommateurs au fonctionnement et à l’évaluation des services publics ne sont pas citées dans les clauses relatives à la concurrence ou aux autorités régulatrices. La promotion des services publics se heurte donc à la grande faiblesse de la pensée d’une responsabilité collective et de l’organisation d’un "acteur collectif" au niveau européen.

Émergence d'un intérêt général communautaire

On nous permettra trois séries de remarques en guise de conclusion :

• La crise de l’action publique ressortissant au modèle républicain d’inspiration centralisatrice s’accompagne d’un déplacement d’ordre "métonymique" de l’intérêt général vers le niveau communautaire. C'est la raison pour laquelle les acteurs français tentent d’adapter une partie de l’héritage national aux nouvelles conditions signifiées par les directives européennes, et notamment de promouvoir le savoir-faire de la gestion déléguée (10). Ce niveau européen d’intérêt général forme un nouveau référentiel transformateur du réel, à défaut de le réenchanter.

• Par ailleurs, poser la question de l’intérêt général, c’est mettre le doigt sur la territorialisation de nombreux enjeux publics largement corrélée à l’intégration européenne, et s’accompagnant d’une transformation des valeurs qui fondent les liens entre les individus et un système politique : la flexibilité, la proximité, la subsidiarité, l’efficacité de l’action publique sont à l’ordre du jour. Il n’est pas sûr que ces dernières constituent des ressorts d’adhésion à la chose publique. Si elles relèvent davantage d’une patrimonialité européenne (d’inspiration plutôt libérale) que d’un "bien commun" européen en lequel tout un chacun se reconnaîtrait, elles sont de nature à stimuler l'adaptabilité et l'inventivité des peuples d'Europe.

• Enfin, on ne peut ignorer l’émergence, en tendance, d’un intérêt général énoncé au nom d’une citoyenneté européenne et des droits "constitutionnels" pour les ressortissants communautaires. Cet intérêt général-là a une fonction positive : il permet d’ouvrir le canal de la communication avec les citoyens. Sur cet intérêt général communautaire se profile l’ombre portée d’un intérêt général national d’une curieuse facture : on songe ici au double langage des gouvernements français, qui ont coutume de se poser en fer de lance des propositions sur l’Europe sociale et les services publics d’intérêt général à Bruxelles, tout en adoptant une attitude souvent autosuffisante et défensive au plan interne, quand la modernisation des services publics est en jeu. Au-delà, telle disposition n’a-t-elle pas été adoptée selon des dispositions communautaires, sans que les politiques le disent aux Français et l’argumentent publiquement ? Singulière conception de l’intérêt général que de faire l’Europe à reculons ou sans le dire...

(1) "Le casse-tête confié à Jacques Delors : comment décider à vingt ?", Le Monde, 8 mai 1998.

(2) Jacques Delors avait déjà présidé le comité d’experts chargé de délimiter les étapes de l’Union économique et monétaire. Le groupe Westendorp, investi de la préparation de la conférence intergouvernementale, n’a pas présenté toutes les garanties d’une démarche d’intérêt général, laquelle requiert la formulation des bonnes questions, un diagnostic partagé, la publicité des débats, une volonté commune...

(3) "Vers le deuxième âge de la décentralisation", Le Monde, 26 mai 1998.

(4) Marc Abélès, En attente d’Europe, Hachette, coll. "Questions de

(5) P. Emili, "Vers un ‘patriotisme’ constitutionnel et territorial — 50 ans après : les enjeux du nouveau Congrès européen de La Haye”, Bulletin de l’Institut de la décentralisation, mai 1998.

(6) Il existe quelques rares expériences de recherche d’un intérêt général européen à partir du territoire (approche bottom up), sur la base d’une “culture de coopération” largement héritée et inspirée de la méthodologie européenne de la politique de cohésion, et notamment du principe de partenariat (règlement FEDER). L’union régionale de la CFDT en Poitou-Charentes s’emploie, par exemple, à instaurer un “quatrième niveau de dialogue social” privilégiant l’approche territoriale, avec le soutien du conseil régional : entreprises et syndicats coopèrent au sein de plusieurs structures, pour la plupart aidées par des cofinancements européens, afin d’agir sur l’emploi précaire et l’exclusion et d’innover socialement. Cf. "Pourquoi rapprocher la négociation sociale du terrain ? La CFDT croit en l’expérimentation en Poitou-Charentes", Le Monde, 16 juillet 1998. Signalons également le programme européen EUREXTER, à l’initiative du Centre européen des entreprises à participation publique et de la Confédération européenne des syndicats, avec le soutien du FSE et de la DG XVI, qui accompagne les cadres territoriaux de plusieurs États membres, dans une perspective interculturelle d’échanges de savoir-faire. EUREXTER soutient la réalisation de projets de long terme (projet d’agglomération, dialogue social...), partagés par l’ensemble des acteurs d’un territoire, sur la base de méthodes supposant : la définition d’une "méthodologie commune", l’élaboration d’une "vision stratégique", la diffusion d’une culture

(7) "Une charte qui rassemble les valeurs communes aux nations constitutives de l’Union et définisse les relations entre les différents étages de la construction européenne. Un gouvernement qui incarne l’Union aux yeux des citoyens et autres États dans le monde...", Jean Boissonnat, "L’Europe après l’euro", Le Monde, 4 juillet 1998.

(8) On constate par exemple un écart entre les acteurs régionaux qui concourent directement aux politiques européennes et une opinion publique régionale en général réticente, au regard du référendum sur Maastricht. "Les fonds structurels, sur les espaces (notamment ruraux) où ils étaient largement distribués, n’ont pas contribué, de ce point de vue, à la diffusion d’un sentiment pro-européen dans la population régio-nale. Mais l’apprentissage est de longue haleine, et le leadership ne se reproduit qu’en se renouvelant” in "Une action publique sans coopération politique : le style languedocien de la politique régionale", Emmanuel Négrier, CEPEL-CNRS, Pôle Sudn°8, mai 1998, pp. 41 à 53.

(9) "Quelle option française en Europe ?", André Ferron, La Lettre de

(10) "Comment harmoniser les procédures des États membres — La gestion déléguée de service public : vecteur d’intégration européenne ?", Clara Jezewski, Actes du colloque de l’IERCP, Des services publics acteurs dans la construction européenne ?, 16 octobre 1997.