Réformer l'État : L'Europe menace-t-elle la dignité de la France ?

Le syndrome de la Grande Nation, dont la France semble le plus souffrir parmi les États membres du fait de son histoire, est aujourd'hui battu en brèche par la dynamique européenne. Au lieu de se lamenter, les responsables français — grands corps de l'État en tête — feraient mieux d'admettre une fois pour toutes que, loin de détruire les États nations, l'émulation entre pays entraînée par la construction européenne est au contraire la garantie du maintien de leur diversité, elle-même à la source de l'identité européenne.

Au moment où l'enthousiasme tricolore, manifesté avec force à l'occasion de la Coupe du monde de football, est interprété comme un retour en grâce de l'idée nationale au détriment du projet européen, la question sous-jacente mérite d'être examinée: l'Europe menace-t-elle la dignité de la France ? L'Europe, chaque jour, gagne en densité et en présence. L'euro est le signe le plus évident de cette évolution. L'épisode de la loi sur la chasse, adoptée le 19 juin 1998 par le Parlement français, est également symptomatique d'une évolution où le citoyen sait — goguenard — ou découvre — scandalisé — que le droit national n'est plus l'alpha et l'oméga: la loi européenne lui est supérieure ; la Constitution elle-même doit évoluer pour s'adapter aux principes définis par la Charte constitutionnelle que forment les traités sur l'Union européenne ; les institutions communautaires (Commission européenne, Cour de justice, Conseil de l'Union, Parlement européen, Banque centrale européenne) ont souvent le dernier mot face aux États. Ceux-ci peuvent être poursuivis et condamnés à de lourdes astreintes s'ils ne respectent pas la discipline commune. L'existence même de cet État européen en puissance, aboutissement subreptice du projet des pères fondateurs, est objet d'incompréhension. C'est que la mise en place du cadre institutionnel qui accompagne cette évolution demeure un sujet hermétique. La France est tout particulièrement sujette à ce syndrome, parce que l'identité de la Grande Nation s'est construite autour de l'idée d'un État fort et centralisé.

La déprime des grands corps

Ceux qui exercent traditionnellement une magistrature publique de haut niveau en France — les grands corps de l'État — perdent leurs marques dans ce contexte évolutif. Depuis le traité de Rome, le champ d'action du corps des Mines, traditionnel inspirateur de la politique industrielle colbertiste, s'est progressivement réduit comme peau de chagrin sous l'effet de la discipline européenne sur les aides d'État. Dans les années 70, l'instauration de la politique agricole commune a contraint le corps du Génie rural et des Eaux et Forêts à abandonner toute prétention à concevoir une politique agricole hexagonale et a recentré ses missions sur la gestion nationale de cette politique européenne. La prééminence du Conseil d'État est relativisée par l'émergence des juridictions communautaires, Cour de justice et Tribunal de première instance, dont il a dû reconnaître la suprématie. Plus récemment, la privatisation de France Télécom et la libéralisation du secteur sous l'influence de Bruxelles touchent le corps des Télécommunications dans son identité et ses fonctions. L'Inspection des finances, malmenée par Bruxelles à l'occasion de la crise du Crédit Lyonnais, voit son terrain de jeux traditionnel rogné par la mise en place de l'euro.Le corps préfectoral, déjà atteint par la décentralisation, s'inquiète à la perspective du développement de relations directes entre les régions et l'Europe. Les ingénieurs de l'armement, chevilles ouvrières d'une politique d'indépendance nationale en matière de défense, prennent depuis peu la mesure de la catastrophe industrielle des arsenaux français, liée à une vision hexagonale et étatiste. Le corps diplomatique, qui détient pourtant très largement l'initiative européenne — ce sont les ministres des Affaires étrangères et les diplomates qui négocient les évolutions du traité —, est conscient du fait que l'émergence à terme d'une véritable diplomatie européenne commune limiterait les marges de manœuvre nationales et rendrait obsolètes les réseaux nationaux d'ambassades et de consulats. On pourrait ainsi poursuivre la litanie des grands corps progressivement dépossédés de leur aura par la dynamique européenne. Or la fonction publique communautaire, comme la française, recrute sur concours. Rares sont les membres des grands corps ayant envisagéde s'y présenter, tant leur paraît incongrue l'idée de remettre leur réussite en jeu par de nouvelles épreuves de sélection. Ils ne peuvent donc qu'assister, amers, au développement de carrière de leurs compatriotes ayant réussi aux concours européens, souvent après échec dans les filières nationales les plus prestigieuses. Ce renversement des hiérarchies traditionnelles se traduit par une déprime sourde qui frappe l'élite de l'administration française. Le désenchantement se propage sur les autres corps de la fonction publique. C'est également le fonctionnement du système éducatif, polarisé par la préparation à l'ENA et à Polytechnique, qui est ainsi indirectement remis en question. Signe supplémentaire de la crise vécue par la haute administration dans ses rapports avec l'Europe : les cabinets ministériels, fleuron de la méthode française de gouvernement, sont journellement confrontés, malgré (ou à cause de?) l'inflation de leurs effectifs, à l'étroitesse de leurs marges de manœuvre. Prenant souvent, au nom du droit à la liberté d'initiative politique de leurs ministres, le contre-pied des avis de la Commission ou de leurs propres départements ministériels, en général plus férus en affaires européennes qu'eux, les cabinets ont du mal à comprendre que le pouvoir n'est pas toujours là où ils l'imaginaient. La classe politique française, très largement issue des grands corps de l'État, éprouve, elle aussi, de grosses difficultés à adapter son comportement et sa vision du monde à l'émergence de l'Europe. Cela se traduit ainsi, en France, indépendamment de la couleur de la majorité parlementaire, par une sérieuse crise de mode de
gouvernement. La remise en cause de l'identité des grands corps et de la classe politique signifie-t-elle pour autant que Bruxelles ait définitivement déclenché la faillite des États nationaux ? C'est la conclusion hâtive qu'il serait imprudent de tirer.

Ardente obligation et fertilisation croisée

Comment un ensemble aussi vaste et aussi divers que l'Union européenne pourrait-il être géré efficacement depuis Bruxelles uniquement ? Une Union centralisée,privée d'États actifs et créatifs à l'échelon national, ne serait pas viable. L'identité de l'Europe réside dans sa diversité. Or le secret de la méthode communautaire consiste précisément en ceci, qu'elle transforme l'hostilité ancestrale des États souverains du Vieux  ontinent en une émulation. La course à la monnaie unique est un des meilleurs exemples de ce processus vertueux de négociation/émulation. Le 1er mai 1998 restera dans l'histoire comme le jour où les résultats du tour qualificatif de la "coupe de l'euro" furent proclamés: onze qualifiés sur quinze. Paradoxalement, ceux qui resteront à l'extérieur de la monnaie unique mesurent déjà la perte de marge de manœuvre que cela représente pour eux. Alors même que l'objectif des pays "out" consistait à sauvegarder leur indépendance, leurs monnaies sont chahutées par la spéculation. Ils payent ainsi au prix fort les apparences de la souveraineté. Par contraste, les pays "in" commencent à récolter les premiers fruits économiques et sociaux de l'émulation collective pour l'assainissement des finances publiques et à exercer leur nouvelle liberté de manœuvre liée à la disparition de la contrainte des taux de change et à la baisse des taux d'intérêt. L'inscription de l'emploi au sein du traité d'Amsterdam à la demande du gouvernement de Lionel Jospin fournit un autre exemple de cette dynamique d'émulation. Dans le cadre des "lignes directrices" adoptées par les gouvernements au Conseil de l'Union, chaque État membre devait élaborer son propre plan national
d'action pour l'emploi, et le remettre à la Commission le 15 avril 1998. Les quinze gouvernements se sont piqués au jeu. Les politiques et les fonctionnaires se sont mobilisés. La Commission a su entretenir la flamme en soufflant le chaud et le froid lors de ses visites d'encouragement dans les différentes capitales.
Le gouvernement et l'administration centrale français ont fait le maximum pour mettre au point un plan véritablement ambitieux et réellement interministériel. Certes, la loi sur les 35 heures, les emplois jeunes et le pacte contre l'exclusion avaient été décidés avant même que le cadre européen soit négocié, mais la démarche communautaire prescrivait à la France d'aller plus loin. Elle incitait les ministères de l'Emploi, de l'Éducation, des Finances, de l'Aménagement du territoire et d'autres à conjuguer enfin étroitement leurs efforts pour mettre en œuvre des solutions durables face au chômage. Une démarche de concertation en profondeur, que Jean Monnet lui-même n'aurait pas désapprouvée, tant elle semblait calquée sur le modèlede la planification d'après-guerre. Le paradoxe, dans cette dynamique, c'est que la France a, à cette occasion, utilisé l'Europe comme une épée qu'elle se mettait elle-même dans les reins. En obtenant l'inscription de l'emploi au sein du traité d'Amsterdam, elle se fixait ainsi une nouvelle "ardente obligation", s'offrait des compétiteurs, des échéances et des moyens d'action. Par la même occasion, elle bénéficiait de la fertilisation croisée des expériences de ses partenaires. C'est parce que Britanniques et Scandinaves se sont battus pour faire figurer "l'esprit d'entreprise" parmi les lignes directrices communautaires, que les autorités françaises ont finalement inclus à leur plan d'action des mesures ambitieuses en matière de simplification administrative, visant à faciliter la vie des créateurs d'entreprise, ont relancé une politique active d'innovation, etc. On pourrait multiplier les exemples des vertus d'entraînement de la méthode communautaire: lutte contre l'effet de serre, protection du consommateur développement rural, réseaux transeuropéens, lutte contre le dumping social, moralisation des appels d'offres publics. La négociation à la majorité qualifiée, animée par la Commission et enrichie par le Parlement européen, a pour effet de provoquer la contagion des bonnes pratiques. Les États moins-disants ne peuvent s'opposer à la volonté de la majorité et doivent ainsi mettre leurs politiques et leurs législations en conformité avec la discipline  commune, sous le contrôle vigilant de la Cour de justice.

Les apparences de la souveraineté

S'il est un domaine de l'action européenne où l'émulation mutuelle et la fertilisation croisée n'ont malheureusement pas cours, c'est bien celui de la politique extérieure et de sécurité. Ce volet essentiel d'une véritable union politique échappe encore à la dynamique communautaire : ni la Commission, ni le Parlement européen, ni la Cour de justice n'y sont associés. Les États y délibèrent entre eux à l'unanimité. C'est ce qui explique la faiblesse des résultats : une politique trop souvent velléitaire, qui manie plus
facilement la déclaration que l'action. Au lieu de se combiner et de s'enrichir mutuellement, les positions des
États se neutralisent et la négociation accouche d'un minuscule dénominateur commun. C'est en grande partie la volonté de certains États (au premier rang desquels les anciennes puissances mondiales que sont le Royaume-Uni et la France) de ne pas céder à l'Union le rôle qu'ils estiment devoir jouer eux-mêmes sur la scène internationale qui empêche l'émergence d'une Europe efficace dans ce domaine. Le résultat le plus désastreux en est l'impuissance et la cacophonie européenne face à des drames comme ceux de la Bosnie ou du Kosovo. Les Américains ne se privent pas de railler ce qu'ils qualifient aimablement d’"Uncommon Foreign Policy". Cela leur laisse le champ libre pour régler à leur guise les conflits dans toutes les régions du globe. Le maintien des apparences d'une souveraineté nationale est-il, là encore, préférable à une capacité réelle de l'Europe à exercer ses responsabilités et à défendre ses valeurs au plan mondial ? Il est probable
que la réponse à cette question diffère selon qu'elle est posée aux citoyens ou aux dignitaires nationaux.

Le vent de l'Europe souffle dans les voiles des Parlements nationaux

L'exemple de la chasse aux oiseaux migrateurs est significatif du syndrome que vivent les Parlements des États. Députés et sénateurs nouvellement élus sont en général frappés, dans un premier temps, par l'étroitesse de leurs marges de manœuvre. Outre le fait que la Constitution de la Ve République délimite précisément le domaine de compétence du législateur, le droit national prend de plus en plus son origine dans le droit communautaire. La loi nationale n'est souvent qu'une transposition, plus ou moins conforme, des directives européennes. Mais paradoxalement, l'Europe redonne plus de pouvoir aux Parlements nationaux qu'elle ne semble leur en prendre. Le droit communautaire est approuvé conjointement par le Parlement européen et le Conseil de l'Union, qui réunit les gouvernements des États. Les ministres jouent donc un rôle de législateurs au niveau européen. Cela autorise les Parlements nationaux à exiger d'être associés à la préparation des positions nationales et à exercer un contrôle sur l'action européenne des gouvernements. C'est ainsi qu'en France l'introduction de l'article 88-4 de la Constitution à l'occasion de la ratification du traité de Maastricht a donné au Parlement national la possibilité de se prononcer sur les projets d'actes communautaires du domaine législatif. La pratique a progressivement étendu le champ de cette saisine, permettant au Parlement national d'exercer un rôle accru d'orientation et de contrôle démocratique de l'activité européenne du gouvernement. Cette évolution n'est pas sans influence, à terme, sur l'équilibre des pouvoirs entre l'exécutif et le législatif en France. De ce point de vue, l'exemple du Parlement danois inspire ses équivalents européens. Le gouvernement de Copenhague ne part négocier à Bruxelles qu'après avoir obtenu un mandat de la part du Folketing. Ce mandat est toujours précédé de longues discussions, où les ministres viennent personnellement débattre de leurs dossiers devant les députés, avant chaque réunion du Conseil de l'Union. Outre le fait que les ministres danois doivent s'imprégner du sujet avant de se rendre à Bruxelles, l'intérêt du système réside dans le fait que la  transposition du droit communautaire en droit national y est rendue beaucoup plus aisée, grâce à la bonne connaissance du droit européen ainsi acquise par le Folketing. L'épisode français de la loi sur la chasse est difficilement imaginable à Copenhague. Le Parlement y aurait été suffisamment impliqué dans la phase de préparation de la directive communautaire pour ne pas découvrir le texte vingt ans après et tenter un coup de force contre celui-ci. Ce n'est d'ailleurs pas un hasard si le Danemark, à l'inverse de la France, se distingue parmi les États membres comme un de ceux auxquels la Cour de justice fait le moins de remontrances. Le Royaume-Uni est également un bon élève inattendu à ce palmarès. Même si les positions britanniques se caractérisent souvent par leur originalité en début de négociation, la décision communautaire est en règle générale mise en œuvre avec diligence par le gouvernement et le Parlement britanniques. En définitive, l'émulation constructive joue aussi entre Parlements nationaux des États membres qui, comparant leurs compétences et leurs méthodes de travail d'un pays à l'autre, poussent à une meilleure transparence des débats nationaux. La version du traité sur l'Union européenne signée à Amsterdam prévoit d'ailleurs une plus étroite participation des Parlements nationaux à la préparation de la décision communautaire en matière législative. Pris dans ce mouvement, les Parlements nationaux revendiqueront immanquablement, tôt ou tard, la possibilité de se prononcer en amont des négociations de révision du traité sur l'Union européenne. Or la règle qui prévaut actuellement en France veut que la préparation et la révision des traités internationaux soient du ressort exclusif de l'exécutif. Le Parlement est informé par le gouvernement de l'avancée des négociations, mais n'a pas la possibilité de prendre officiellement position. S'agissant du traité sur l'Union européenne, véritable charte constitutionnelle de l'Europe, ne serait-il pas légitime que non seulement le Parlement ait la possibilité de ratifier le texte dans sa version finale,mais également que députés et sénateurs puissent s'exprimer officiellement lors des travaux préparatoires, influant ainsi sur le contenu du futur traité ? La ratification n'en serait que plus facile ultérieurement. La construction européenne ne condamne donc pas les Parlements nationaux à l'état de chambres d'enregistrement. Au contraire, elle leur donne l'opportunité de trouver une nouvelle jeunesse, pour autant qu'ils sachent saisir leur chance. Il n'y a pas concurrence entre le Parlement européen et les Parlements nationaux. Si le premier participe directement, comme une Chambre du peuple, à l'élaboration de la loi communautaire, les seconds ont un rôle fondamental à jouer pour orienter les travaux de l'autre branche du législateur communautaire qu'est le Conseil de l'Union, Chambre des États.

Des citoyens affranchis

Au-delà de l'émulation entre les gouvernements ou entre les Parlements sur les matières réellement communautaires, l'ouverture des frontières à la libre circulation des personnes et des entreprises instaure une autre forme de concurrence entre les États. Les gouvernements, qui, dans le cadre du marché unique, font d'ores et déjà assaut de bons offices pour attirer les investisseurs étrangers, devront bientôt rivaliser d'attentions à l'égard de leurs propres citoyens pour les fidéliser. Disposant du droit de choisir librement leur lieu d'activité au sein de l'Union, les citoyens iront naturellement là où les conditions correspondront le mieux à leurs attentes en termes d'emploi, d'infrastructures, d'éducation, de santé, de rémunérations, de prestations sociales, de mode de vie ou de climat politique. En deçà et au-delà de la trame des échanges économiques, un tissu de solidarités culturelles, intellectuelles et de connivences humaines se développe
discrètement mais efficacement. Ce qui semblait du domaine de l'utopie ou de la chimère pour les générations précédentes devient progressivementle cadre naturel de vie, de travail ou de formation pour les générations actuelles. L'attitude et le rôle des États s'en trouveront progressivement transformés. L'État, qui n'a plus le monopole de ses citoyens, ne conservera plus désormais que les citoyens qu'il méritera. La citoyenneté européenne, instaurée par le traité de Maastricht, est le meilleur symbole de cet "affranchissement" des citoyens à l'égard des États nations. Paradoxalement, cette situation nouvelle donne toute sa force à la formule d'Ernest Renan: "La Nation est un plébiscite de tous les jours." Dorénavant, le citoyen n'est plus seulement un administré et un électeur. Les individus et les associations deviennent plus que jamais, ou sont susceptibles de devenir (pour autant qu'ils connaissent leurs droits), des acteurs influents de la vie civique, en mesure de saisir la Commission européenne ou la Cour de justice en cas de non-respect du droit communautaire par leur État membre. Les protecteurs de la nature, les consommateurs, les ONG, les agriculteurs, les syndicats et tant d'autres n'hésitent pas à prendre l'Europe à partie pour faire valoir leur bon droit. Les syndicats participent au dialogue social européen, dont les accords ont d'ores et déjà force de loi européenne dans le domaine social. Là encore, la réalité française évolue sous l'influence de l'Europe. Les lignes directrices communautaires pour l'emploi, dont il a été question plus
haut, prévoient explicitement que les partenaires sociaux participent à l'élaboration du plan national d'action. En France, cette association s'est faite en aval du processus. Dans d'autres pays et au niveau européen, les partenaires sociaux ont été associés beaucoup plus tôt et plus étroitement. La pratique française du dialogue social en sera probablement tirée vers le haut à l'avenir. Ce changement de relations entre citoyens et États constitue une véritable révolution copernicienne, exigeant une adaptation des uns comme des autres.

Réformer l'État pour réformer l'Europe

L'Europe pousse à la réforme des États. Réciproquement, la réforme institutionnelle et la démocratisation de l'Union ne se feront pas uniquement par le haut. Il faut réformer les États pour réformer l'Europe. Les deux mouvements vont de pair. Ils ne peuvent être impulsés que par les citoyens. Aussi longtemps que les affaires générales de l'Union seront gérées par les seuls diplomates, le citoyen ne s'y retrouvera guère et la politique extérieure et de sécurité commune restera velléitaire. Aussi longtemps que, sur les mesures potentiellement impopulaires mais pourtant nécessaires, comme la rénovation des services publics, les États
membres feront porter le chapeau à Bruxelles, les débats seront pipés. Aussi longtemps que les Parlements nationaux se complairont dans le rôle de copistes du droit communautaire, la démocratie sera traitée à la légère. La concertation entre le gouvernement, le Parlement et les partenaires sociaux doit être mise au cœur de la préparation des positions nationales pour les négociations européennes. Le rattachement au Premier ministre du ministre délégué aux Affaires européennes ne pourrait-il pas apporter un nouvel élan dans l'animationdu débat national et la conduite des négociations sur les évolutions fondamentales de l'Union ? L'activité de l'Union mérite en tout cas une implication forte du gouvernement, et une large diffusion de l'information. Ce n'est pas en cachant honteusement l'émergence de l'Union européenne que les politiques serviront la France et l'Europe. Ce déni de la réalité, trop longtemps entretenu, se traduit d'ores et déjà par une sorte de névrose collective, qui bénéficie précisément à ceux-là même, nationalistes et xénophobes, qu'on s'efforçait de ne pas provoquer, en gardant le sujet européen sous le boisseau. Le principe du partage des compétences entre l'Union et ses États membres doit être expliqué sans pusillanimité, et les appareils administratifs doivent être recentrés, à chaque niveau, sur leurs domaines de compétence spécifiques. Est-il inimaginable de réformer la sélection des hauts fonctionnaires, afin qu'ils puissent choisir en connaissance de cause — et pas uniquement en fonction de traditions archaïques — le domaine d'action et le niveau (communautaire, nationalou territorial) qui correspondent le mieux à leurs attentes et à leurs capacités ? La vocation des serviteursde l'État ne doit plus être conçue en termes de
pouvoir à exercer sur un pré carré de compétences réservées. Les fonctionnaires doivent devenir ce qu'ils auraient toujours dû être : des médiateurs, des faciliteurs, des auditeurs attentifs de la demande sociale et des interprètes des stratégies arrêtées à chaque niveau. Incitons les autres États membres à balayer aussi devant leur porte. La réforme des institutions de l'Union sera alors donnée par surcroît: elle ne sera plus prise en otage par des technocrates aigris et jaloux de leurs prérogatives traditionnelles, plus enclins à la rétention d'information qu'à son partage. Sous l'action conjuguée de l'Europe et des citoyens, des Bastilles tombent et des privilèges sont abolis. Est-ce là un reniement de l'identité française ? Regardons l'avenir sans peur mais avec exigence. Non, l'Europe ne porte pas atteinte à la dignité de la France. Elle la stimule et la suscite. Veillons en retour à ce que la Grande Nation ne porte atteinte à la dignité de l'Europe.