Libre circulation des personnes et immigration : Comment concilier la libre circulation des personnes et la maîtrise des flux migratoires ?

La libre circulation des personnes compte parmi les libertés essentielles du marché unique. Mais avec le développement des flux migratoires s'est rapidement posé le problème du contrôle des frontières extérieures de l'Union. Les accords de Schengen, puis le traité de Maastricht et, enfin, le traité d'Amsterdam ont permis peu à peu d'intégrer les actions communes en matière de justice et d'affaires intérieures dans un cadre communautaire. En matière d'immigration, toutefois, la communautarisation est si difficile à mettre en œuvre qu'un retour au troisième pilier de Maastricht est prévu.

À la base du fonctionnement de l'Union européenne, la libre circulation des personnes, indissociable de la libre circulation des biens et des capitaux, est l'un des fondements du marché unique. Quarante ans après le traité de Rome, le passage d'un État à l'autre, au sein de l'espace européen, est devenu un acte banal, facilité par l'existence d'un passeport commun. Pour le seul cas de la France, des millions de personnes franchissent chaque année les frontières de l'Hexagone, à travers 900 points de passage, sans compter les ports et les aéroports. Dans le traité de Rome, la libre circulation a une signification essentiellement économique, définie à l'article 48 comme "l'abolition de toute discrimination, fondée sur la nationalité, entre les travailleurs des États membres". Dans le même esprit, la liberté d'établissement permet la constitution et la gestion d'entreprises, aux conditions en vigueur dans chaque État.

Circuler librement implique un développement des flux migratoires

L'Acte Unique de 1986 s'ouvre à la citoyenneté : la liberté de circulation et de séjour n'est plus asservie à l'emploi ou à la création d'entreprises, comme en témoigne la formulation plus large de l'article 8A : "Tout citoyen de l'Union a le droit de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres..." Parallèlement s'esquisse une coopération entre quelques pays, en matière policière, douanière et judiciaire, définie par l'accord de Schengen (1990), mise en œuvre laborieusement plusieurs années plus tard. Le contrôle des flux migratoires est difficile, voire impossible en démocratie. La liberté de circulation entraîne inévitablement une augmentation des flux migratoires. Et offre une facilité inespérée aux ressortissants des États-tiers qui, une fois entrés dans l'un des États membres de l'Union européenne, bénéficient, au moins théoriquement, de la possibilité de se rendre en n'importe quel point du territoire.

1- Il importe dès lors de maîtriser ces flux

Les enjeux de la maîtrise des flux migratoires sont de première importance, liés au contrôle de la criminalité,des trafics illicites et de l'immigration clandestine. Le traité de Schengen organise le report de la surveillancedes frontières nationales aux frontières extérieures. Son application a posé plus de difficultés qu'on n'en attendait. Il n'est pas facile, en effet, d'organiser les actions de terrain des polices nationales dans le contexte d'une mobilité internationale des personnes. La coopération policière se heurte aux barrières linguistiques. Certaines opérations, en particulier les droits de poursuite et d'arrestation, sont complexes à mettre en œuvre. Autre défi, la gestion des fichiers appelle un travail d'automatisation encore jamais développé à ce niveau. En outre, des divergences d'appréciation entre les États à propos de certaines politiques, comme la lutte contre la drogue, sont à même d'entraîner des blocages. Enfin, des différences dans la définition des infractions entravent l'action des policiers et des magistrats. Paradoxe, alors que les frontières intérieures tombent, l'Europe se barricade. La notion de résidence regagne du terrain: le certificat d'hébergement est assorti de garanties financières dans presque tous les pays. La lutte contre l'immigration et le travail clandestin est relancée. Le regroupement familial est limité de façon drastique. De nouvelles catégories d'infraction relatives à l'entrée irrégulière sont créées, d'autres sont aggravées. Le droit d'asile est restreint. Des catégories géopolitiques sont appliquées aux États d'origine: des listes d'États "sûrs" sont constituées. Les mariages mixtes sont sévèrement contrôlés. Les obligations imposées aux transporteurs sont multipliées. Les États jouent ainsi une partition à plusieurs voix au risque de rater leur objectif. C'est pourquoi ils conviennent, à contrecœur car ces sujets touchent d'épineux amours-propres nationaux, de mettre au point un minimum de règles communes sur le droit d'entrée, sur le séjour, et de définir les bases d'une coopération policière plus efficace. La recherche du nécessaire compromis entre les objectifs de liberté et les préoccupations de sécurité en passe par là.

2- Le traité de Maastricht invente le "troisième pilier"

Alors qu'en application du traité de Schengen, en France dès 1992, les frontières intérieures n'existent virtuellement plus, il devient, en effet, impossible de continuer à élaborer les législations nationales relatives au droit d'entrée, aux conditions de séjour et au droit d'asile dans l'ignorance des pratiques du pays voisin.
Le Traité sur l'Union européenne, en 1992, invente donc le "troisième pilier" et donne ainsi un cadre aux actions communes en matière de justice et d'affaires intérieures (art. K). La procédure, de caractère intergouvernemental, traduit l'émergence de ces nouvelles données auxquelles les États fondateurs ne s'étaient guère préparés : la poussée du tiers-monde, le développement d'une criminalité organisée au plan international, les pressions croissantes des PECO après l'effondrement du bloc soviétique et l'élargissement de l'Europe à des pays d'émigration de tradition comme l'Espagne et le Portugal.

3- Le traité d'Amsterdam intègre le troisième pilier dans le dispositif communautaire

Un des titres du traité d'Amsterdam, signé en 1997, vise à établir "un espace de liberté, de sécurité et de justice", et concerne précisément le contrôle des flux migratoires. Ces nouvelles dispositions tendent à mettre en commun, sous certaines conditions de vote à l'unanimité et dans un délai de cinq années, la définition des politiques d'entrée, de séjour, d'immigration et de coopération judiciaire. La coopération policière reste inscrite dans un cadre intergouvernemental. Le "dispositif de Schengen", c'est-à-dire le report de la surveillance aux frontières extérieures et le système d'information centralisé (SIS), est incorporé au traité. Le Royaume-Uni et l'Irlande ont choisi de rester en dehors et le Danemark a obtenu la définition d'un régime spécifique. Certes, selon la Commission, le transfert de ces matières vers le "premier pilier" représente une avancée. Mais est-ce vraiment applicable ? Au Conseil européen, n'a-t-on pas déjà fait une entorse en décidant, lors du récent sommet de Dublin, qu'une procédure d'asile ne vaudrait que pour le seul pays d'accueil ? Il semble que, compte tenu de la diversité des législations nationales, il soit souhaitable de procéder ainsi, au moins dans un premier temps. D'ailleurs, la "communautarisation" de l'immigration paraît si difficile à mettre en œuvre que les services de la Commission préparent actuellement une convention sur ce thème, c'est-à-dire un retour de fait au troisième pilier. Cette convention sera prochainement proposée à la signature des États membres volontaires. Il y a pourtant urgence. Des équilibres sociaux sont en cause : la répartition géographique et l'insertion sociale des immigrants sont perçues parmi les sujets les plus brûlants, à l'origine de réactions d'intolérance, voire de rejet de la part des populations nationales. Les conséquences politiques ne sont pas négligeables puisque, dans maints États membres, des mouvements prônent ouvertement des politiques d'exclusion auxquelles les électorats accordent une faveur grandissante.

À la recherche d'un équilibre restrictif

Il se trouve que la mise en œuvre du principe de libre circulation des personnes intervient après la fin de la
période des grands recrutements de main-d'œuvre étrangère et que le chômage ravage nos économies — on compte actuellement 18 millions de chômeurs dans l'Union. D'emblée, l'idée de l'élargissement de l'Union aux pays d'Europe de l'Est renforce ce sentiment de crainte. Le différentiel de niveau de vie de ces futurs adhérents est à la source d'une émigration potentielle, véritable "immigration intérieure", un peu à l'image de ce que furent, il y a deux décennies, les immigrations espagnole ou portugaise. Seule une amélioration notable de leur situation économique permettrait de contenir ces flux. Un sentiment d'inquiétude se développe : l'Europe de la libre circulation serait-elle l'Europe de tous les dangers ? Il faut se rendre à l'évidence, le temps n'est plus, contrairement aux apparences, à l'ouverture des frontières. Les politiques d'immigration sont bien à la recherche d'un équilibre restrictif.

1- Une libre circulation à deux vitesses

La libre circulation ne concerne pas également tous les migrants. On distingue essentiellement deux catégories de migrants : les citoyens européens et les autres. Les premiers se voient offrir, citoyenneté oblige, toutes facilités pour se déplacer et s'établir à l'intérieur de l'Union. Ils sont admis à s'inscrire sur les listes électorales de leur nouveau lieu de résidence, au même titre que les habitants "de souche". En réalité,les difficultés sont réservées aux migrants originaires des autres parties du monde. La loi néerlandaise a même introduit le principe de la préférence communautaire opposée aux étrangers non européens. Suprême discrimination ou sollicitude inespérée, des politiques de retour sont proposées à ces immigrants-là par les États membres, avec comme objectif de favoriser leur départ. Si les résultats n'en ont jamais été fort probants, l'intérêt en est renforcé lorsque des politiques de coopération avec les pays d'origine sont mises en œuvre en complément. On renforce ainsi les chances de réinsertion des "revenants" et on espère multiplier les candidatures au retour. Peu à peu, l'idée s'impose que ces politiques contribuent aussi au maintien au pays des nationaux. Les récentes réformes françaises vont dans ce sens.

2- La transformation des politiques d'immigration

Au départ, les politiques d'immigration se présentaient en deux grands courants, selon le type de la nation d'accueil, nation communautaire ou nation politique. La nation politique favorise les processus intégratoires individuels, comme la France. La nation communautaire donne une place aux groupes ethniques, comme le Royaume-Uni ou les Pays-Bas. Il y avait aussi les pays dont l'accueil était directement lié à la situation économique et où, en fonction du besoin des entreprises, on délivrait des contrats de travail. On créait donc des situations temporaires. C'était le cas de l'Allemagne, de la Suisse ou de la Belgique. Dans d'autres pays, l'accueil était lié à l'installation, ce qui présentait d'emblée une visée assimilatrice. C'était le cas de la France. Les conditions de la résidence en dépendaient assez étroitement, que des droits politiques fussent ou non octroyés, de même que les conditions d'acquisition de la nationalité, sur la base du droit du sol ou bien du droit du sang. Les modèles traditionnels se sont effrités. D'un côté, les politiques discriminatoires et les effets de ghetto sont dénoncés, de l'autre les politiques d'assimilation ont été condamnées au nom du respect des identités particulières. De plus, le fait même de l'intégration des économies contribue à la convergence des politiques d'immigration et des droits de la nationalité. Et on constate que, quelles que soient les politiques adoptées, les immigrés connaissent des processus d'acculturation à la société d'installation tout en conservant le noyau dur de leur culture d'origine. Enfin, les initiatives et les mesures de l'Union européenne orientent désormais les politiques migratoires sur l'ensemble du continent. Les différences entre les pays européens porteraient désormais, dit-on, sur les rythmes et les modalités d'intégration. Peut-on pour autant affirmer que l'accueil et l'intégration des immigrants, au nombre d'environ 21 millions de personnes, soit 5,6% de la population totale, font partie de ces valeurs communes aux Européens, de ce fonds culturel sur lequel s'appuie le processus de l'unification ?

L'introuvable unité de vues

Un rapide examen de la situation géopolitique et des antécédents historiques des États membres montre que, pour le moins, la diversité prédominante ne conduit pas a priori vers une unité de vues. Si nulle part la recherche de l'équilibre restrictif mentionné plus haut n'est mise en question, ni même certaines valeurs d'essence chrétienne, comme l'accueil et le partage, force est de constater des approches différentes, voire contradictoires. Autant, par exemple, l'insularité donne aux Britanniques le sentiment d'être protégés, autant la péninsularité symbolise l'ouverture d'une Italie longtemps exportatrice de population vers le monde méditerranéen. Il n'est donc pas étonnant que les Italiens n'aient pas élaboré de politique spécifique
d'immigration avant 1986 alors que les Anglais réservent depuis toujours la nationalité britannique. En conséquence, le nombre d'étrangers ne dépasse pas 3,5% de la population totale du Royaume-Uni et il n'est guère surprenant que les Britanniques ne considèrent pas leurs frontières comme des "frontières extérieures" au sens des accords de Schengen.

1 - Les pays s'ouvrent à l'immigration

Mais entre un pouvoir central déterminé à prouver à ses partenaires européens qu'il est capable de surveiller ses frontières et l'Église dont la compassion à l'égard des migrants se trouve au cœur de sa tradition, les voix, en Italie ne s'accordent pas toujours. C'est dans ces conditions que les députés ont adopté le 20 février dernier une nouvelle loi sur l'immigration, prévoyant tout à la fois l'expulsion généralisée des sans-papiers et la régularisation de plus de 300000 clandestins. Cette loi vise à planifier annuellement
les flux migratoires. Les pouvoirs de la police des frontières sont augmentés, des centres de transit sont
prévus. La lutte contre le travail illégal est organisée. Mais ces actions seront-elles à même de rassurer les partenaires d'un pays dont le déclin démographique est préoccupant (1,22 enfant par femme) et dont le faible nombre total d'immigrés (1,3 million, soit 2% de la population) n'est pas perçu comme un poids ?
Autre pays d'émigration, le Portugal ne connaît pas les affres de l'immigration. Le solde migratoire n'est  devenu positif qu'en 1993. Plus de 4,5 millions de Portugais vivent à l'étranger, notamment en France et au Brésil — cela représente près de la moitié de la population autochtone. Le Portugal a donc depuis longtemps une politique de l'émigration mais pas de l'immigration. Porte océane, ce pays recherche des apports de population nouvelle à cause de la faiblesse de son taux de fécondité (1,44 enfant par femme) et de ses besoins de main-d'œuvre. Toutefois, les migrants lusophones sont privilégiés. Des régularisations massives ont été effectuées en 1992 et 1996. Les étrangers ne représentent que 170000 personnes. La situation de
l'Espagne , champion de la coopération méditerranéenne, est à bien des égards comparable (500000 étrangers, soit 1,3% de la population totale). Que dire à propos de la Grèce dont les milliers d'îles représentent autant de marchepieds, la Grèce, pays d'émigration, membre de "l'espace Schengen", dont
l'équivalent de plus de la moitié de la population vit en diaspora, sinon que le nombre d'habitants d'origine
étrangère n'est pas connu avec précision ? Car la Grèce est devenue un pays d'immigration. Évalués à près de 10% de la population, dont une forte proportion d'étrangers clandestins, les immigrés de la Grèce sont en voie de régularisation massive. Mais le droit du sang régit la naturalisation. Comme l'Italie ou l'Espagne, la Grèce "apprivoise" actuellement la maîtrise des flux migratoires. Autre pays d'émigration, mais attitude différente: l’Irlande. Si les Irlandais vivant à l'étranger sont aussi nombreux que les autochtones, la tradition monoculturelle de ce pays insulaire s'accommode mieux de la diversité ethnique à l'étranger qu'en ses terres et supporte mal les apports de réfugiés que son appartenance à l'Union européenne la conduit à accueillir. La population étrangère représente moins de 3% de la population totale. Autres pays ethniquement et culturellement homogènes, ni le Danemark (220000 immigrés, soit 4% de la population), ni la Norvège (220000 immigrés, soit 5% de la population), ni la Finlande(70000 immigrés, soit 1,5% de la population), n'ont de tradition d'immigration, pas plus que d'émigration, d'ailleurs. Ils n'entretenaient pas de colonies. En revanche, ces pays scandinaves pratiquent une politique d'intégration poussée puisque les étrangers résidents bénéficient, à l'exception de la Finlande, du droit de vote aux élections locales. Mais leurs frontières sont closes depuis longtemps.

2 - La référence des pays de grande immigration

Parmi ces pays d'immigration, on trouve la France, l'Allemagne, la Suède, la Belgique, la Suisse et l'Autriche,
ceux dont la population étrangère dépasse 7% de la population totale. Le Luxembourg, dont le tiers de la
population est étrangère, présente le taux le plus élevé. Pays d'immigration récente, la Suède (plus de 600000 personnes étrangères, soit 7,5% de la population totale) est un des pays parmi les plus tolérants où l'on pratique le communautarisme et l'intégration directe. Les étrangers bénéficient du droit de vote aux élections locales. Un réfugié peut obtenir la nationalité en quatre ans seulement. La Belgique fait état d'une forte tradition d'immigration économique et accueille proportionnellement un très grand nombre de résidents étrangers: 10% de sa population. Mais de temporaires lors de l'arrivée, les installations sont devenues définitives du fait d'une politique de naturalisation. Il reste de cette antériorité de véritables ghettos entretenant un caractère ségrégatif marqué. La situation des Pays-Bas s'apparente à celle de la Belgique, bien que le nombre d'immigrés y soit moins important (750000 personnes, soit 5% de la population totale).

3 - Riche et généreuse Allemagne

L'Allemagne accueille le plus grand nombre de demandeurs d'asile de l'Union européenne, près de 50% de
la totalité des entrants. En 1992, pas moins de 440000 réfugiés sont arrivés dans ce pays, dont la législation figure parmi les plus libérales, en réaction au régime nazi. Ils ont été répartisun peu partout. Mais les résidents, peu préparés à cet afflux, en particulier dans les régions de l'Est, ont montré des réactions de rejet auxquelles ont répondu de grandes manifestations de protestation. Déchirée entre son attachement aux principes humanistes et la résurgence de démons effrayants, l'Allemagne a défini des politiques de retour dès 1996. Il n'en demeure pas moins que 100000 nouveaux réfugiés arrivent encore chaque année, s'ajoutant aux 7,6 millions d'étrangers résidents. La loi allemande est restrictive en matière d'acquisition de
nationalité. Le droit du sang prévaut: un étranger ne peut obtenir la nationalité que si un ascendant l'a possédée. Voilà qui autorise des Allemands de souche ayant vécu dans les pays de l'Europe de l'Est, les "Aussiedler", à s'installer en République fédérale même s'ils ont pratiquement perdu tout lien, en particulier linguistique, avec le "Vaterland". Et ils ne s'en privent pas: de 1986 à 1995, 2,2 millions d'entre eux sont arrivés en Allemagne. Environ 11 millions de personnes d'origine exogène vivent ainsi en Allemagne, soit 13,5% de la population. Toutes proportions gardées, on signale que la situation autrichienne (730000 étrangers, soit 9% de la population totale) s'en rapproche.

4 - Le modèle français d'intégration en crise

En revanche, en France le droit du sol reste appliqué, malgré quelques restrictions, fluctuantes selon les réformes. Il faut simplement être né en France pour bénéficier de la nationalité. Un peu moins de 5 millions d'étrangers vivent en France, représentant environ 8% de la population. Par-delà la crainte d'attirer de
nouveaux immigrants, l'enjeu de l'immigration pour la France est aujourd'hui la redéfinition, au moins
partielle, d'un modèle d'intégration. La proposition d'une assimilation rapide, en deux générations, ne rencontre plus la faveur des intéressés, qui entendent conserver des éléments de leur culture d'origine. De leur côté, les acteurs publics, dépassés par les conséquences des graves erreurs urbanistiques des années 60-70 et d'un redoutable laxisme dans l'application des valeurs républicaines, sont de moins en moins en mesure d'assurer la promotion d'un modèle quelque peu discrédité. Une solution réside vraisemblablement dans la recréation de liens sociaux à l'échelle des agglomérations. Mais la réussite des politiques engagées depuis quelques années est liée à une évolution franche des modes d'action de l'administration vers une collaboration plus efficace entre les services. La diversité des approches de l'immigration se répartit ainsi
autour de quelques lignes de partage : les pays d'immigration (France, Belgique, Suède, Allemagne, Autriche, Luxembourg), dont la composante migratoire est importante ; les pays d'émigration (Portugal, Grèce, Espagne, Irlande, Italie), dont le rapport à l'immigration est en cours de formation ; les pays d'intégration (Pays-Bas, Danemark, Norvège, Finlande, Suède, France), dont l'expérience tend à servir de référence aux précédents. Le Royaume-Uni et l'Irlande occupent une place à part. Sans doute l'insularité les réunit-elle dans une vision tout à la fois ouverte et méfiante vis-à-vis des étrangers. Autre ligne de partage, celle des anciens empires coloniaux. Même si l'on constate la diminution progressive de l'influence de ce facteur, les pays d'immigration ont une "clientèle" issue des anciennes colonies avec lesquelles ils entretiennent souvent des relations particulières, par exemple, certains pays d'Afrique noire pour la France ou d'Asie pour le Royaume-Uni, vers lesquels les émigrants se dirigent volontiers. En outre, des formes de citoyenneté spécifiques, liées aux processus de décolonisation, sont encore en vigueur dans certains pays.
Toutefois, un point de convergence est à souligner : l'attractivité grandissante de l'Union européenne, où même les pays d'émigration deviennent des pays d'immigration. Dans ces conditions, une politique européenne de l'immigration a-t-elle quelque chance de voir le jour ?

La démographie aura-t-elle le dernier mot ?

Il se pourrait que les enjeux démographiques conduisent à rebattre rapidement les cartes, bien que l'on remarque avec étonnement qu'ils ne sont pas ressentis de manière aiguë. Il ne faut pourtant pas oublier que la plupart des États membres se trouvent en situation de déclin. Si le taux d'accroissement naturel n'est
présentement négatif qu'en Allemagne (-1,22 pour mille en 1996) et en Italie (-0,20 pour mille en 1996), aucun État n'assure, à terme, le renouvellement de ses générations : le taux moyen de fécondité ne dépassait pas 1,45 enfant par femme en 1994. Le vieillissement relatif prend des allures inquiétantes, l'Union européenne comptant relativement deux fois moins de jeunes que l'Afrique. Cette évolution alourdira le poids des inactifs. Le nombre des habitants baissera de près de 10 millions en vingt-cinq ans, ce à partir
de l'an 2000. Si aucun pays n'a encore enregistré de baisse démographique, la tendance s'infléchira dans moins de deux ans ! Ne faut-il pas rappeler, en guise de conclusion, que l'apport de population étrangère a souvent été la condition même du développement de nos pays ? Peut-on en déduire que le maintien des niveaux de vie actuels est, en définitive, lié à une reprise de l'immigration dans un avenir proche ? En France, les préfets ont été destinataires, en juillet 1998, d'une circulaire leur enjoignant de faciliter les  entrées d'informaticiens d'origine étrangère tant la pénurie de main-d'œuvre française et européenne aurait risqué d'entraîner des conséquences néfastes lors de la mise à jour des logiciels en vue du passage à l'an 2000. Cela ne signifie pas que l'on doive renoncer à maîtriserles flux migratoires. Mais les conditions d'élaboration des politiques et leur contenu en seraient peut-être différents, plus cohérents, moins crispés. L'important est de ne pas perdre de vue que l'être humain en est au centre, sujet et acteur.