L'Europe monétaire et financière : Pas d'Europe monétaire sans un gouvernement européen

Considérée comme le "maillon faible" de l’Union monétaire, l’Italie, qui a parfaitement réussi sa dévaluation compétitive de septembre 1992 et son retour dans le Système monétaire européen (SME), aspire à faire partie du premier groupe de pays susceptibles de participer à la monnaie unique européenne. Mais sans que l’Europe se soit auparavant dotée de structures politiques communes, il paraît vain de demander aux citoyens des pays considérés comme "moins vertueux" des sacrifices durables pour remplir les critères de convergence du traité de Maastricht.

Dans la perspective de ce que le chancelier allemand Helmut Kohl définit comme les"examens" de 1998, l’année en cours sera difficile pour tous les pays européens, et en particulier pour l’Italie. Ce pays, en effet, est considéré comme le "maillon faible" de l’Union européenne. Mais il faut se souvenir que, plus que partout ailleurs en Europe occidentale, l’Italie a subi les répercussions internes des divisions idéologiques de la guerre froide.

Lorsque le système politique italien a commencé à bénéficier de plus de liberté et de fluidité grâce d’abord à la détente internationale et ensuite à la chute du système bipolaire mondial, le parti permanent du gouvernement, la démocratie chrétienne, est entré en crise suivi après par tous les autres partis. A débuté alors une phase de confusion politique et institutionnelle qui a menacé de balayer la démocratie et d’éloigner l’Italie de l’Union européenne. Cette phase n’est pas complètement terminée étant donné que l’aboutissement de la construction européenne est loin d’être certain.

L’Union monétaire, et pas encore celle politique,occupe aujourd’hui le devant de la scène de manière presque exclusive. Ce déséquilibre conditionne de façon négative le débat européen.Si les gouvernements et les partis italiens ne parviennent pas à créer les conditions pour que l’Italie participe dès le début à l’Union monétaire, le revirement de confiance des citoyens vis-à-vis du gouvernement et des institutions pourrait être fatal. Cette idée commence à prendre de l’importance et à produire des résultats politiques.

L’effort exceptionnel que demande la convergence vers les critères de Maastricht ne sera possible qu’avec le soutien de tous les partis à vocation sincèrement européenne, qu’ils soient de la majorité ou de l’opposition. Dans tout pays démocratique, lorsque des événements majeurs se manifestent, surtout en matière de politique internationale (par exemple, les guerres), une convergence de toute les forces politiques responsables devient nécessaire.

Contradictions

Le cas italien représente un témoignage intéressant des contradictions que les gouvernements européens ont connues dans le processus de construction européenne.

Jean Monnet a conçu la Communauté européenne du charbon et de l'acier (CECA) comme "les premières assises de la Fédération européenne", dans l’espoir que ce premier pas soit rapidement suivi par des conditions propices à la réalisation de l’Union fédérale de l’Europe. Mais grâce à la protection américaine qui a garanti dans l’après- guerre la sécurité militaire et la stabilité monétaire, en tout cas jusqu’à l’effondrement du système de Bretton Woods, les gouvernements européens n’ont jamais envisagé la possibilité d’accomplir le pas décisif. L’idée que la Communauté européenne puisse devenir un État fédéral tel que souhaité par Jean Monnet n’a jamais réussi à percer dans les ministères des Affaires étrangères parce que les piliers de l’identité commune européenne, la monnaie et la défense, étaient garantis par le puissant allié américain. Après la chute du mur de Berlin et l’unification allemande,la politique mondiale a imposé à la France et à l’Allemagne la voie de l’Union monétaire. Sans cet engagement, une hégémonie économique allemande croissante et intolérable se serait manifestée, ce qui n’aurait pas manqué de faire resurgir un sentiment anti-allemand. Le chancelier Kohl et les autres leaders politiques allemands, y compris ceux de la SPD, ont eu le mérite de comprendre qu’en acceptant la marche vers la monnaie unique européenne, ils rendaient à nouveau possible l’unité européenne.

Gouvernement politique

Cependant, on n’a pas encore compris en Europe que le fait d’avoir décidé de la monnaie européenne ne permet plus d’éviter le discours sur le fédéralisme européen, c’est-à-dire sur un type d’union qu’il est nécessaire d’avoir afin de garantir un gouvernement démocratique à l’Europe monétaire.

Le gouvernement de la monnaie implique une série de décisions complémentaires pour d’autres variables macro-économiques (comme le déficit public, la demande agrégée et le taux de change avec les autres monnaies mondiales, etc.) qui ne peuvent pas être laissées dans les mains des seules autorités monétaires. La politique monétaire doit être autonome, ainsi que l’impose à juste titre le traité de Maastricht. Mais l’autonomie n’a de sens que dans le cadre d’une politique économique définie par le gouvernement. Cela apparaît clairement lorsque l’on pense aux rapports monétaires et commerciaux avec le reste du monde : il est inévitable que les orientations de politique économique soient liées à celles de politique extérieure et de sécurité. C’est ce qui se passe en Allemagne, en Grande-Bretagne, aux États-Unis, etc. Et c’est à quoi doit parvenir, aussi, l’Union européenne.

Cependant, lorsque l’on est amené à reconnaître cette vérité qui est pourtant élémentaire, le débat se bloque :il devient confus et commence à suivre des chemins divers. On tente de trouver la solution au problème du gouvernement économique par la méthode intergouvernementale, c’est-à-dire la méthode des petits pas. La proposition française pour "un gouvernement économique européen" n’est qu’une échappatoire évidente : on reconnaît la nécessité de devoir gouverner la monnaie, mais on ne tire pas de cette évidence les conclusions élémentaires, à savoir que le gouvernement doit être un gouvernement politique et non économique.

Il n’est plus possible de continuer ainsi. Un saut qualitatif devient indispensable : il faut changer de méthode.

"Guide Michelin"

Pour des pays comme l’Italie, avec de graves difficultés de convergence et avec l’incertitude quant à l’appartenance au groupe des "in" ou des "out" de l’Union monétaire, ce problème est de la plus haute importance.

Observons les indications sur la méthode à suivre contenues dans le projet de traité pour l’Union européenne (projet Spinelli) approuvé par le Parlement européen en 1984 et considéré par Maurice Duverger comme le "Guide Michelin" pour toutes les réformes futures. Selon les indications contenues dans ce projet, la construction de l’Union politique - c’est-à-dire la transformation de la Commission en un gouvernement responsable devant le Parlement européen auquel on reconnaît les pleins pouvoirs de codécision législative - aurait dû précéder et non suivre la construction de l’Union monétaire. Un certain nombre de pays (le projet de traité prévoyait que la majorité des pays incluant 2/3 de la population de la Communauté aurait été suffisante) auraient donné vie à l’Union politique, et ensuite ces pays, unis par un lien constitutionnel, auraient établi les modalités et le calendrier du passage à la monnaie unique. Il est vraisemblable, voire certain, que le problème des pays "in" et "out" ne se serait pas posé, comme cela a été le cas aux États-Unis lorsque l’on a institué le Federal Reserve System.

Il est possible d’approfondir cette question en examinant le "Pacte de stabilité". Celui-ci a été rendu nécessaire pour garantir aux pays les plus vertueux de l’Union que même les pays considérés aujourd’hui comme moins vertueux s’adaptent de manière durable, en matière de politique monétaire et fiscale, aux paramètres de convergence établis par le traité de Maastricht.

Fiscalité fédérale

Le Pacte de stabilité est le fruit d’accords intergouvernementaux dans lesquels prévaut un climat de méfiance réciproque entre les gouvernements. Étant donné que les pays vertueux se méfient de la sincérité des pays qui s’écartent des normes, on a recours à un système de sanctions, comme l’a fait la Société des nations (SDN) dans les années trente et comme le fait actuellement l’ONU avec les pays qui ne respectent pas les résolutions du Conseil de sécurité.

Si l’on considère l’exemple de la Suisse, de l’Allemagne et des États-Unis, il est possible de constater que lorsqu’une région ou un État membre éprouve des difficultés, à savoir des taux d’emploi et de croissance du revenu par habitant inférieurs à la moyenne, des mécanismes de "solidarité" plus ou moins automatiques se mettent alors en route de façon à aider la région ou l’État en difficulté. Pour ce faire, il est nécessaire d’avoir un système de fiscalité fédéral, basé sur un budget fédéral alimenté par des ressources propres. Il est nécessaire également de discuter de la relation qu’il doit y avoir entre le degré de solidarité qu’il faut pour l’Union et les responsabilités de bonne gestion que chaque État membre doit avoir. Il est vrai qu’il y a des tâches qui doivent être résolues en ayant recours à des ressources internes (il est par exemple évident qu’en Italie il existe un problème d’administration et de mauvaise gestion qui est à l’origine de la dette démesurée actuelle). Dans toute fédération, il faut identifier à quel niveau de gouvernement - local, régional, national,continental - il est plus approprié de résoudre un problème donné.

Dans une pareille perspective, il est donc légitime de se demander si les ressources fiscales de l’Union européenne sont adaptées. L’Union européenne possède déjà des fonds de "solidarité", tels que le fond social, le fond régional et le fond de cohésion économique et sociale. Mais le fait que tous les pays européens affrontent les défis de la globalisation (celui du chômage en particulier) séparément démontre que ces fonds sont insuffisants et qu’il n’y a pas un gouvernement commun de l’Union. Les États-Unis sont en train de répondre aux défis de la globalisation en stimulant la recherche scientifique, le développement des technologies de pointe, la réforme de l’éducation, la réforme du welfare state , etc. Clinton a présenté un programme politique qui doit permettre aux États-Unis de maintenir leur primauté dans le prochain siècle. En Europe, qui peut parler au nom de tous les Européens pour faire la même chose ? Et pourquoi les Européens devraient-ils être moins ambitieux que les Américains ?

Communauté de destins

La proposition fédéraliste - selon laquelle les gouvernements donnent à une Assemblée constituante la tâche d’établir la charte fondamentale de l’Union - n’est ni velléitaire ni irréaliste.

Si l’Europe veut affronter les défis du siècle prochain, elle ne pourra pas empêcher la transformation de l’Union actuelle en un État fédéral. La Constitution est le lien le plus solennel pour unir les individus et les peuples. Ce n’est qu’avec une Constitution commune que les pays les plus vertueux se sentiront rassurés par rapport à ceux moins vertueux. Ce n’est qu’avec une Constitution commune qu’ils seront disposés à une plus grande solidarité et à des politiques communes capables de donner à l’Europe l’élan nécessaire pour surmonter l’assaut technologique des États-Unis, du Japon et répondre à l’agressivité compétitive des pays émergents.

Seule une Constitution commune peut obliger les pays les moins vertueux à respecter les engagements pris vis- à-vis des autres États membres. Elle seule peut leur permettre de justifier vis-à-vis des citoyens les sacrifices qu’ils doivent accomplir pour atteindre la convergence financière, en leur faisant miroiter les nombreux avantages découlant de l’appartenance à une fédération qui agirait comme un nouvel acteur de la politique mondiale.

Avec la méthode intergouvernementale, il a été possible de construire l’Europe du marché commun, de la monnaie unique et de la rigueur financière. Pour construire l’Europe de la solidarité, il est nécessaire que les citoyens européens comprennent que l’Union est devenue désormais une communauté de destins et que seul un gouvernement commun peut affronter les défis du siècle prochain.

C’est pour cela que l’Italie devrait demander aux autres États membres que soit mise à l’ordre du jour la construction d’une Europe des citoyens par la seule méthode possible : la convocation d’une Assemblée constituante européenne.

Traduit de l’italien par Francesco Fini

Publié dans la revue du Groupe des Belles Feuilles, l'Année Européenne, en 1997, dans le dossier Europe monétaire et financière.