Le logement social dans l'Union européenne : une mutation en cours

Issues de la période des trente glorieuses, les interventions massives en matière de logement visant à réduire la pénurie par la création d'un parc social hors marché et à faible loyer sont aujourd'hui caduques. À la place, la "révolution libérale" des années 80 a réinstauré le marché comme régulateur, les pouvoirs publics se contentant d'intervenir —le plus souvent localement — pour corriger les dysfonctionnements. Cette mutation s'est traduite par une restructuration des secteurs locatifs sociaux un peu partout en Europe sans que, pour autant, aucune aide européenne n’ait, pour l'instant, vraiment été envisagée. Montrant l'importance de plus en plus grande des décisions communautaires sur l'évolution du logement social en Europe, les auteurs critiquent la timidité du traité d'Amsterdam en la matière.

Les travaux de l’Observatoire européen du logement social (OELS) menés entre 1995 et 1997 ont permis d’identifier un processus généralisé de restructuration des secteurs locatifs sociaux en Europe. Dans tous les pays européens, des réformes structurelles des politiques publiques du logement sont intervenues et ont conduit à opérer une véritable mutation du logement social, de son rôle sur le marché du logement, de ses acteurs et de la nature des relations existantes avec les pouvoirs publics. Cette mutation du logement social s’inscrit dans un environnement global caractérisé par de profonds bouleversements qui tiennent à deux facteurs : d'une part, l’évolution de la politique publique, de la politique du logement et des besoins en logement, et, d'autre part, la montée en puissance d’une "donne communautaire" qui modifie fondamentalement l’environnement dans lequel interviennent les acteurs du logement social.

La période des trente glorieuses

La mutation du logement social est, en effet, induite par un changement de logique dans l'intervention des pouvoirs publics sur le marché du logement. Le logement social est issu des politiques du logement conduites pendant les trente glorieuses. Celles-ci obéissaient à une logique de substitution face à un marché du logement jugé globalement défaillant (reconstruction, exode rural, croissance démographique, extension urbaine, etc.). La constitution d’un secteur locatif social, et la segmentation du marché qui en a résulté, visait à assurer une offre de logements hors marché, à faible loyer, aux salariés de la croissance. Aujourd’hui, cette logique a changé. Le marché, qui est en voie d’unification grâce à la restauration de ses mécanismes de régulation, est censé répondre globalement à la demande des pouvoirs publics dont l'intervention se limite à corriger localement certains dysfonctionnements, notamment l’exclusion de certains types de ménages. Priorité est donc donnée non plus à produire au niveau national une offre hors marché par des acteurs spécifiques, mais à garantir au niveau local l’accès à un logement, quel qu’il soit, pour les "groupes cibles". La mission du logement social s’en trouve fondamentalement modifiée avec, comme conséquence, un renforcement de la problématique de mixité sociale et une territorialisation de la régulation publique :

• d’instrument privilégié d’une politique nationale d’offre qu'il était, le logement social devient un partenaire — parmi d’autres — des politiques locales du logement visant à garantir l’accès au logement des
groupes cibles ;

• de canal principal de diffusion des aides à ’investissement, le logement social s’autonomise financièrement vis-à-vis de l’État, accède au marché financier pour se financer et puise dans ses ressources propres les conditions de son développement, de réalisation de son objet social (valorisation patrimoniale, majoration des loyers, diversité des produits offerts, positionnement sur le marché) et d’exécution des engagements contractuels passés avec les communes ;

• le contrôle public se déplace du système d’acteurs (tutélaire) vers les conditions d’usage des logements conventionnés (contractuel).

La "révolution libérale" des années 80

La "révolution libérale" des années 80 aura donc contribué à remettre en cause ce type d’organisation sectorielle en se fondant sur d’autres cadres de pensée économique. Cette remise en cause, qui est globale, se traduit par de nombreux changements.

1- La politique économique a changé : la régulation budgétaire par la dépense publique (keynésienne) a cédé le pas à une régulation monétaire (monétarisme). L’UEM est une traduction concrète qui formalise par des critères objectifs et explicites des schémas de pensée bien ancrés chez les décideurs des politiques économiques.

2- Le contexte a changé :la croissance économique, l’inflation, l’ascension sociale, l’État providence, l’économie fermée ont laissé place à la stagnation, voire la récession, l’inflation maîtrisée, voire la déflation,le chômage, la fracture sociale et la mondialisation, le tout sur fond d’intégration monétaire européenne.

3- La politique du logement a changé :d’une logique de substitution globale de l’État à un marché défaillant, on est passé à une logique de correction sélective, d’amortissement d’une régulation restaurée de l’offre à la demande par les forces du marché. Les fonctions régulatrices du marché sont restaurées par une libéralisation des prix et une unification des marchés segmentés, et l’intervention publique se limite à corriger les dysfonctionnements sectoriels (ciblage des aides sur l’accès au logement des ménages exclus par le processus de régulation — ménages hors marché).

4- Corrélativement à ce changement de logique, la régulation publique globale définie au niveau national laisse place à des régulations publiques locales des marchés locaux du logement en raison d’un transfert de compétence au niveau régional et local (désengagement de l’État central) et en raison d’une plus grande efficacité du local à traiter la problématique de l’accès au logement des ménages hors marché et à intégrer cette action dans le dispositif d’action sociale.

5- La politique du logement social a changé : la promotion d’un segment du marché du logement qualifié de social (secteur locatif social) laisse place progressivement à une promotion sociale du logement. La politique du logement social passe définitivement de l’économique au social.

Restructuration des secteurs locatifs sociaux

Cette transition de la politique du logement a induit un processus de restructuration des secteurs locatifs sociaux "traditionnels". Ce processus passe par :

• une redéfinition de la mission du logement social et une spécialisation sur les "ménages hors marché" ;

• un redéploiement de l’activité : le développement extensif laisse place à un développement intensif, l’activité de construction à celle de réhabilitation du patrimoine, à sa valorisation (nécessité de dégager des fonds propres), à la gestion sociale compte tenu du changement de clientèle ;

• un accès croissant à des financements de marché : le financement public (hors marché) de l’investissement laisse place à un financement privé ; l’aide à la pierre disparaît au profit de l’aide à la personne intégrée à la politique sociale ou est fortement ciblée et paramétrée au niveau local ;

• une remise en cause du principe de segmentation : la continuité des marchés prime ; la politique des loyers se banalise ; les différentiels de loyers se réduisent ; une régulation de marché s’instaure dans le parc social (calage des loyers sur le parc privé, valorisation, gestion des vacances...) ;

• un ajustement des mécanismes d’allocation de l’offre à la demande : les objectifs de loger les ménages hors marché sont définis au niveau local sur une base contractuelle ;

• enfin et surtout, une banalisation des systèmes institutionnels d’acteurs (suppression des régimes juridiques et fiscaux dérogatoires) et leur autonomisation (retrait de la tutelle de l’État, reconnaissance de leur autonomie, contractualisation au niveau local sur de nouvelles bases). Ce processus généralisé de restructuration des secteurs locatifs sociaux traditionnels doit être analysé comme processus tendanciel. Ses modalités d’application effectives restent diversifiées selon les pays étudiés, tout comme les stratégies de restructuration adoptées par les acteurs.

Montée en puissance de la "donne communautaire"

Le nouveau traité d’Amsterdam a confirmé la mise en œuvre de l’Union économique et monétaire et l’achèvement du marché intérieur à l’horizon 1999. Une première analyse de ce traité permet de mettre en exergue la montée en puissance de l’importance des décisions communautaires dans le secteur du logement social. Trois enseignements principaux peuvent être tirés d’Amsterdam :

1- Le statu quo en matière de répartition des compétences entre les États membres et les instances communautaires. Malgré la résolution du Parlement européen de mai 1997, qui demandait la mise en œuvre d’une politique européenne du logement et l’inclusion du droit au logement dans les droits fondamentaux de l’Union européenne (voir pages suivantes l'entretien avec Brian Crowley, rapporteur de la résolution), aucune allusion concernant le logement n’est faite dans le nouveau traité. Il semble donc peu probable dans ce contexte que l’on aille vers une “communautarisation” du dossier logement. On notera toutefois l’ouverture faite par la résolution sur l’emploi en termes de financement du logement social par la BEI.

2- L’achèvement du marché intérieur et l’introduction de l’euro à l’horizon 1999 vont induire une mutation de l’environnement dans lequel interviennent les acteurs européens du logement social. Cette notion d’environnement en mutation s’entend dans une acception très globale (coordination des politiques monétaires et économiques, création de la zone euro, convergence des politiques budgétaires, ouverture des marchés hypothécaires...) mais, également, en termes d’incidences sectorielles pour les acteurs du logement social : contraintes budgétaires durables en raison des programmes nationaux de stabilité, rapprochement des régimes de fiscalité indirecte (TVA), mise en cohérence des régimes de fiscalité directe (code de bonne conduite, fiscalité des sociétés, fiscalité de l’épargne...), transparence dans le crédit hypothécaire, harmonisation du statut des opérateurs (société européenne, association européenne, société mutuelle européenne, société coopérative européenne), contraintes nouvelles en matière de protection de l’environnement... Mises bout à bout, ces mesures adoptées à Amsterdam et programmées selon un calendrier très précis (programme de mise en œuvre de l’UEM en trois phases, plan d’action pour l’achèvement du marché intérieur...) vont entraîner :

• une contraction des marges de manœuvre des politiques nationales du logement tant du point de vue de la mobilisation des masses budgétaires (programmes nationaux de stabilité) que des choix en matière d’instruments de politique du logement (transparence accrue des aides au logement, limites des aides extra-budgétaires, contraintes nouvelles dans l’utilisation des aides fiscales — fiscalité directe et indirecte et notamment la TVA appliquée au logement social) ;

• une pression accrue à la banalisation des modes opératoires, des acteurs et des systèmes dérogatoires existants dans le cadre de l’achèvement du marché intérieur (fiscalité, statut des opérateurs, règles de concurrence...).

3- De nouvelles opportunités peuvent être exploitées et conduire à identifier quelques pistes en vue de la définition d’un positionnement stratégique du logement social dans l’UE. Cette nouvelle dimension s’inscrit principalement dans le cadre du rééquilibrage social du nouveau traitévoulu par la France face à la domination du pilier monétaire âprement défendu par l’Allemagne. L’introduction de la résolution sur l’emploi et la croissance a notamment permis d’étendre l’éligibilité des prêts de la BEI au financement de l’environnement urbain et du logement social. Le changement du paysage politique anglais a également permis de débloquer le dossier du protocole social de Maastricht et de l’inclure dans le nouveau traité, ce qui confère une base juridique au financement des programmes de lutte contre l’exclusion. D’autres dossiers sont également à prendre en considération dans ce rééquilibrage : la protection des services d’intérêt économique général et de leurs missions, le renforcement des droits fondamentaux, l’attention croissante portée à la question urbaine et à l’environnement urbain, la montée en puissance de la protection de l’environnement et du développement durable. Ainsi avons-nous identifié un paquet de mesures du traité qui méritent une attention particulière et qui pourraient servir de base à la conduite d’une réflexion stratégique sur le logement social dans l’Union européenne à l’horizon 2000. Cette réflexion stratégique peut être structurée autour de trois piliers : mission et positionnement, politique urbaine et développement durable.

Observer pour mieux anticiper et agir

Plusieurs pistes de réflexion et d’action peuvent être envisagées pour l’avenir, et notamment :

• consolider les structures de veille et d’observation des évolutions du logement social en Europe compte tenu des convergences observées et des enjeux identifiés ;

• redéfinir le cadre d’analyse de la "donne communautaire" et l’intégrer comme composante à part entière des réflexions stratégiques nationales sur le logement social ;

• reconnaître que le logement social relève de facto d’une compétence communautaire ;

• tirer les conclusions en termes de réflexion stratégique européenne, de renforcement de la force de propositions du CECODHAS et de sa nécessaire présence à Bruxelles.