La non consomation des fonds structurels : l'exemple de la France

Prenant l'exemple du Fonds social européen (FSE), le plus ancien parmi les différents fonds structurels, et s’arrêtant sur le cas particulier de la France, l'auteur dénonce la sous-consommation inquiétante des crédits destinés à l'emploi. Ce phénomène, général en Europe, est particulièrement aigu dans l'Hexagone, où près de 30% des fonds structurels des objectifs 3 et 4 ne sont pas utilisés. Pour remédier à des dérives qui menacent un système de décision administratif déjà fermé sur lui-même, une réforme profonde des modes de gestion doit être envisagée afin d'éviter, notamment, que les États ne soient tentés d'utiliser ces fonds pour combler leurs trous de trésorerie, sans exclure une approche plus prospective.

Les fonds structurels constituent des instruments incitatifs puissants au service de la cohésion économique et sociale en Europe. Leur objectif est de réduire les disparités régionales existantes en finançant des actions de développement. La France a reçu, pour la période 1994-1999, près de 102 milliards de francs au titre de ces fonds. Créé en 1958, institué par l'article 123 du traité de Rome, le Fonds social européen ou FSE (que l'on dénomme aussi "objectif 3" et "objectif 4") est le plus ancien des fonds structurels. Ses objectifs pour la période 1994-1999 sont :

• à titre curatif, de "combattre le chômage de longue durée, faciliter l'insertion dans la vie active des jeunes, des femmes, des chômeurs de longue durée et des personnes exposées à l'insertion" (objectif 3) ;

• à titre préventif, d'améliorer la qualification des travailleurs menacés de chômage en raison des exigences des mutations industrielles (objectif 4).

La France s'est vu attribuer, pour la période 1994-1999, 17 milliards de francs au titre de l'objectif 3, et 4,6 milliards de francs au titre de l'objectif 4, soit un total de 21,6 milliards de francs. Les fonds structurels obéissent à des règles de fonctionnement précises ; parmi celles-ci :

• le partenariat entre les instances européennes, les instances nationales et locales, et les "partenaires économiques et sociaux" ;

• la programmation, qui doit permettre de clarifier le mode de suivi et de financement des actions engagées ;

• "l'additionnalité", qui exige que tout financement européen soit complété par un cofinancement public.

Afin de répondre aux critiques auxquelles le FSE a donné lieu auprès des milieux intéressés (administration, autorités locales, entreprises, associations), et puisque ces programmes arrivent bientôt à leur terme, l'UNIOPSS (1) estime qu'il est urgent :

1) de mieux maîtriser la mise en œuvre des fonds actuels, et

2) de concevoir les dispositifs qui prendront leur relais pour l'avenir.

Les deux questions sont liées. Le présent article porte sur les trois points suivants :

• les dysfonctionnements actuels ;

• les réformes immédiates possibles (d'ici à l'an 2000) ;

• les réformes à engager dans le cadre des nouveaux programmes (pour la période allant de l'an 2000 à
2006).

Les dysfonctionnements actuels

Ils sont nombreux et inquiétants. Comment justifier, en effet, la sous-consommation des crédits et la complexité excessive du pilotage et de la gestion des dispositifsquand la finalité du FSE est l'amélioration de l'emploi ?

1 - Une sous-consomation préoccupante des crédits

La sous-consommation des fonds structurels est générale en Europe. Dans le cas français, elle serait de l'ordre de 30% par rapport aux prévisions. Quelques exemples : Objectif 3 : Fin 1996, la part FSE non consommée se situait autour de 900 millions de francs. Les retards des deux années précédentes étant d'un ordre équivalent, on arrive actuellement à une somme avoisinant les 2 milliards de francs (2). En 1998, si la même tendance est conservée, 26,5% des 17 milliards de francs alloués pourraient ainsi ne pas être consommés. Objectif 4 : En 1995, seulement 170 des 650 millions de francs alloués ont été consommés et, en 1996, cette somme a été de 550 millions de francs sur les 950 millions de francs alloués. Ce qui représente, en 1997, 720 millions de francs de sous-consommation (15,6% du montant global alloué à cet objectif). Il semblerait que des sous-consommations non négligeables (plusieurs millions de francs) soient également à déplorer pour les programmes d'initiative communautaire (PIC), notamment les PIC "Adapt" et "Ressources humaines" (3). Pour expliquer cette sous-consommation, l'administration française fait valoir qu'elle est en partie due à des lenteurs de trésorerie, lenteurs qui résulteraient de la complexité des procédures. Il suffirait donc de patienter... Mais cet argument n'explique pas tout, loin s'en faut. Plusieurs des actions financées par le FSE sont connues pour être difficilement applicables en raison de problèmes de structures inhérents à la France. C'est le cas, par exemple, de l'accompagnement des budgetsRMI des conseils généraux : le budget alloué à une action n'est redéployé que si le bénéficiaire le demande.Par conséquent, la sous-consommation peut perdurer et l'argent prévu rester, de ce fait, longtemps gelé. Le FSE est-il devenu un outil de trésorerie pour les effets d'annonce et les compensations des gels budgétaires ? Certaines actions paraissent avoir été surdimensionnées. Ainsi, le projet de loi de Jacques Barrot contre l'exclusion prévoyait 1,5 milliard de francs sur trois ans au titre du FSE, à raison de 500 millions de francs par an. Or, la loi n'aurait été au mieux opérationnelle qu'en 1998 ; les 500 millions de francs prévus pour 1997 n'auraient donc pas été consommés mais l'argent a été bloqué et le restera jusqu'à la nouvelle loi sur les exclusions... Il semblerait que les services du ministère du Travail aient utilisé le FSE pour lisser les à-coups de leur propre trésorerie, notamment pour faire face aux "gels budgétaires" imposés ces dernières années par le ministère de l'Économie et des Finances. Ils se seraient ainsi constitué des "réserves" pour répondre aux nouvelles mesures... Cette hypothèse a été implicitement formulée par le Parlement européen dans le rapport qu'il a consacré au FSE, lorsqu'il souligne la lenteur avec laquelle les crédits communautaires parviennent aux bénéficiaires et rappelle que "les versements ne sont pas destinés à alimenter les  trésoreries nationales" (4).

2 - La complexité du pilotage et de la gestion du dispositif

Le deuxième trait caractéristique du FSE est sa complexité, en contradiction avec les principes fondateurs des programmes européens. Cette complexité entraîne des lourdeurs et des lenteurs et comporte, en raison de l'opacité qu'elle génère, des risques d'arbitraire et de dérive.

2.1- Les principes

Les règlements européens stipulent que le pilotage des programmes doit obéir à des exigences de partenariat et de transparence. Le soin de veiller à ce principe est confié tout à la fois à la Délégation à l'emploi (mission FSE), chargée d'assurer le secrétariat général et la gestion des fonds, et à des comités de suivi et d'évaluation qui sont nationaux pour les objectifs 3 et 4, régionaux pour les autres objectifs (1, 2, 5b). Ces comités sont chargés, en région, de faire le point et de décider des éventuels ajustements nécessités par les sous-consommations. Un texte fondamental, le Document unique de programmation (DOCUP), sert de référence pour chaque programme. Il est actualisé au moins deux fois par an par les comités de suivi.

2.2- Un constat sévère du Parlement européen

Le Parlement européen (5) a constaté les retards de la France dans l'utilisation des crédits communautaires. Il les attribue à :

• l'excès de centralisation et au manque de clarté dans la répartition des compétences entre les différents niveaux (État, régions, départements, communes ou groupements de communes), qui aboutissent souvent à une marginalisation des collectivités locales et des acteurs locaux ;

• l'excessive rigidité du processus de programmation et des mesures d'éligibilité au plan national ;

• la lenteur dans la présentation des projets ;

• la lourdeur et la lenteur des circuits financiers ;

• la difficulté à mobiliser les cofinancements ;

• et aux carences de l'information.

2.3- Une programmation particulièrement complexe

Le contenu de la programmation en France est particulièrement complexe :  manque de lisibilité, absence de globalisation des mesures et manque de souplesse des conditions d'éligibilité. Ainsi l'objectif 3 comporte-t-il 21 mesures regroupées en 5 axes qui ont généré plus de 300 actions publiques. Cette complexité vaut aussi pour les autres programmes même si, par contraste, ils peuvent sembler plus simples. Les réglementations d'application abondent ; elles entretiennentla mauvaise réputation du FSE.
Un exemple : une instruction récente (DEEFP n°98/07) propose de mobiliser des crédits FSE en faveur des jeunes bénéficiant d'un emploi-jeune et rencontrant des difficultés particulières d'insertion. Comme les actions envisageables varient selon qu'il s'agit d'une zone éligible ou non, il faut au préalable se renseigner sur les zones concernées, sur l'état de la programmationdu FSE dans la région, sur les montants disponibles, vérifier la faisabilité des interventions envisagées et trouver un cofinancement auprès des collectivités locales.

2.4- Le problème des contreparties

Selon les règles des fonds structurels, tout financement européen requiert un cofinancement public. Dans le cas de l'objectif 3 en France, l'acceptation de contreparties privées est exclue et seules des contreparties publiques permettent d'obtenir le versement de fonds européens. La rareté de ces contreparties, du fait des gels budgétaires, explique les sous-consommations de ces dernières années.

2.5- La neutralisation des comités de suivi

Les comités de suivi sont chargés de l'actualisation des documents de programmation et de l'évaluation, mais :

• ils ne sont pas toujours réunis dans les délais requis ;

• l'ordre du jour des comités de suivi, toujours très chargé, ne laisse guère de place au débat général. Les documents sont de plus en plus souvent remis en séance alors que le règlement européen exige une remise quinze jours à l'avance. L'évaluation est obligatoire, elle est censée éclairer les comités de suivi. Celle réalisée pour l'objectif 3 est malheureusement restée quasi confidentielle. Les comités de suivi ne sont, de fait, que des instances de consultation dont le poids est très faible.

2.6- Des circuits financiers longs, lourds et lents

Ces défauts tiennent, pour beaucoup, à l'addition des bureaucraties nationale et européenne. Les mécanismes ainsi mis en place ont généré :

Des longueurs : les crédits peuvent parcourir des circuits de gestion qui comportent jusqu'à cinq étapes (sans compter de multiples passages intermédiaires). L'argent parti de Bruxelles arrive à l'agence comptable qui le transfère au ministère du Travail ; la Mission le fait alors transférer au ministère compétent qui peut, de son côté, avoir décidé de déconcentrer à la région ou au département les crédits en question.

Des lourdeurs : le passage d'une étape à l'autre ne se fait pas sans de nombreuses opérations permettant de vérifier si les conditions sont réunies. Les règlements bruxellois, de ce point de vue, sont contraignants. Il faut tenir compte de règles précises concernant la première avance, puis la seconde et enfin le solde. Tout cela, ajouté aux règles propres à chacune des contreparties mobilisées du côté français, entraîne la constitution de circuits d'une extraordinaire pesanteur. À elles seules, la conscience du "parcours du  combattant" à effectuer et la vision des dossiers à remplir seraient, au dire de nombreux candidats, dissuasives. D'où le fait que ce sont plutôt de gros organismes rompus aux procédures qui bénéficient des aides européennes, et non les petits.

Des lenteurs : les délais de mise en place de certaines actions peuvent tarder d'une manière excessive. On
donnera, ici, l'exemple de la mesure 21 de l'objectif 3 :

• le cahier des charges a été adopté par le comité de suivi d'avril 1995 ;

• la lettre de transmission aux préfets de région et le dossier de demande n'ont été transmis qu'en décembre 1995 ;

• l'instruction des dossiers, qui fut centralisée, après un filtrage régional, a duré jusqu'en octobre 1996 ;

• les premières notifications de décision sont parvenues aux destinataires dans les premiers mois de 1997. Une fois les décisions prises, les relais de mise en place de crédits sont également très longs. Des  utilisateurs n'ont toujours pas, un an après la décision, reçu leur première avance et d'autres, deux ans après la fin de leur projet, n'ont pas encore reçu le solde des sommes dues. De telles lenteurs de paiement entraînent de graves contraintes de trésorerie qui peuvent être "meurtrières", notamment pour de petits organismes, obligés d'avancer plusieurs mois de salaires. Elles peuvent être dissuasives même pour des conseils régionaux qui, du coup, hésitent à emprunter pour financer la trésorerie de certaines actions abondées par le FSE. Ainsi, le conseil régional de Picardie attendait encore, en septembre 1997, sa première avance au titre de l'exercice 1996.

2.7- Une animation insuffisante

Aucune véritable promotion des programmes n'est assurée, malgré des efforts coûteux. Cela est particulièrement criant pour les programmes relatifs aux PME. Il existe bien quelques structures d'appui qui peuvent être efficaces, mais elles ne sont pas assez nombreuses. Dans bien des cas, il n'y a pas de promotion du tout et, de façon générale, encore moins de réflexion stratégique sur le contenu de la promotion à assurer. Il n'y a pas de mise en commun des efforts mais plutôt un renfermement "jaloux" des administrations :  le ministère de l'Industrie (DRIRE) se garde bien de dire que l'objectif 4 concerne aussi l'agriculture et les services ; le ministère du Travail (DRTEFP), quant à lui, tait que l'objectif 4 ne suppose pas forcément le préalable obligé d'un EDDF (engagement de développement de la formation), ni que les cadres peuvent en être bénéficiaires et pas seulement les basses qualifications. L'absence de valorisation des possibilités d'actions communes entre l'État et les collectivités locales est également regrettable.

2.8- Une opacité constante

L'opacité est aussi de règle en ce qui concerne l'emploi des fonds, notamment à l'échelle régionale. C'est généralement par hasard que tel ou tel organisme découvre que tel ou tel crédit est "gagé", donc déjà abondé par l'Europe.

2.9- Conclusion sur les dysfonctionnements actuels

Ces dérives, si elles ne sont pas corrigées, risque de favoriser un système de décision bureaucratique. Ce n'est pas servir la lutte contre le chômage en France que de laisser se constituer un aussi lourd appareillage, fermé sur lui-même.

Les réformes à engager dans l'immédiat

Nous sommes à quelques mois de la fin des programmes actuels. Les négociations concernant le contenu des programmes à venir sont engagées. Il est peut-être possible de réaliser quelques réformes. Pour ce qui concerne son champ d'action, l'UNIOPSS est prête à se mobiliser autour des thèmes suivants :

• agir en faveur de l'emploi des personnes en difficulté : chômeurs de longue durée, jeunes sans qualifica-
tion, femmes, populations fragiles, etc. ;

• promouvoir les projets innovants ou de développement pour lesquels les financements sont difficiles à trouver. Dans le document de programmation du FSE actuel, deux mesures de conception assez souples pourraient ainsi être utilisées : la mesure 16 qui prévoit l'accompagnement social des populations en difficulté ; la mesure 21 qui concerne les mesures innovantes. Le cofinancement public des projets pourrait provenir, en France, du volet insertion du RMI (ce volet est sous-utilisé puisque la moitié seulement du million d'allocataires a signé un contrat d'accompagnement). Dans ce cas, il conviendrait que des moyens appropriés soient mis en œuvre pour informer et aider les porteurs de projets potentiels : information dans la presse, brochure de vulgarisation, réunions d'information, assistance technique, etc. En matière de gestion, la Commission européenne a demandé une simplification. Elle pourrait s'organiser autour des idées suivantes :

•un regroupement de certaines actions relevant de la notion d'initiative locale dans un même axe, avec
un texte unique et une procédure d'instruction simplifiée. Le projet de loi récent concernant la lutte contre les exclusions pourrait être l'occasion de ce recadrage ;

• un regroupement des trop nombreuses actions envisagées autour de quelques thèmes fédérateurs ;

• un débat autour des travaux produits par les experts ;

• la simplification des procédures et l'introduction de règles de contrôle a posteriori  ;

• la simplification et l'assouplissement des règles de cofinancement, la prise en compte du bénévolat et l'ouverture aux contreparties d'origine privée, notamment pour l'objectif 3 ;

• la mise en place d'un fonds spécifique pour développer l'initiative et l'innovation en matière sociale, qui pourrait aider et financer le développement de projets ;

• le recours aux nouvelles technologies de communication pour gagner du temps dans la saisie et la transmission des informations à l'usage des acteurs.

Les réformes à engager dans le cadre des nouveaux programmes

La Commission européenne propose, pour la période 2000-2006, de réformer les fonds structurels. Son but est de concentrer les aides régionales sur les zones géographiques qui en ont le plus besoin et de préparer
l'Union européenne à la perspective de l'élargissement à l'Est (6).

1 - De nouveaux objectifs pour la France

Pour ce qui est de la France, les nouveaux objectifs pourraient mettre l'accent sur :

• l'aide à la reconversion dans les régions connaissant des difficultés : reconversions industrielles, zones rurales fragiles et quartiers en difficulté (nouvel objectif 2)  ;

• les politiques actives de lutte contre le chômage ;

• la promotion de l'insertion sociale ;

• la promotion de l'enseignement et de la formation tout au long de la vie ;

• l'anticipation des mutations économiques et sociales ;

• l'égalité des chances entre les hommes et les femmes (nouvel objectif 3).

Le budget des fonds structurels sera de 275 milliards d’euros dont 210 réservés aux quinze États membres
actuels. L'enveloppe concernant les mesures qui intéressent la France sera au total d'environ 70 milliards d’euros, ce qui se traduira probablement par une réduction importante des fonds alloués à notre pays : elle pourrait, en effet, atteindre 30%.

2 - Une réforme des modes de gestion

La Commission propose une réforme du mode de gestion des Fonds européens qui précise les rôles dévolus à chacun des "partenaires", selon les modalités suivantes (projet de règlement général sur les fonds, rendu public en mars 1998 par la Commission européenne)  :

• un partenariat étroit doit être engagé entre l'État membre, les autorités régionales et locales, les partenaires économiques et sociaux (entreprises, associations...) qui poursuivent "un but commun" et sont "associés à tous les stades de la programmation". Le partenariat concerne, en effet, "la préparation, le financement, le suivi et l'évaluation des interventions" ;

• l'autorité de gestion chargée de chaque programme et désignée par l'État membre "est responsable de l'efficacité et de la régularité" des programmes et elle fournit des documents précis et annuels sur cette gestion à la Commission (rapports annuels d'exécution, indicateurs, statistiques, etc.). L'évaluation est renforcée, elle doit être accessible au public sur simple demande et la Commission se réserve le droit de procéder à ses propres contrôles ;

• les comités de suivi sont formés après qu'un accord entre l'autorité de gestion et les partenaires est intervenu. Leur pouvoir est renforcé. Ils s'assurent de l'efficacité et de la qualité de la mise en œuvre des programmes ; débattent sur les orientations stratégiques et les priorités ; examinent les résultats et notamment les résultats quantifiés ; et proposent les adaptations ou révisions nécessaires. Les membres des comités représentant les apporteurs de contrepartie de suivi ont le droit de voter lors de l'adoption des décisions du comité. Cette dernière disposition (droit de vote) est fondamentale : elle doit être particulièrement défendue et promue par les partenaires du FSE car elle représente la condition d'un partenariat authentique.

Les propositions de l’UNIOPSS

1 - Sur le contenu des fonds

Nous demandons :

• une définition plus fine des critères qui obéissent à des critères géographiques : on a observé que les critères définissant les zones concernées par les programmes sont très synthétiques. Ils aboutissent à exclure des mesures des populations pauvres dans des régions riches par le simple jeu des effets statistiques ;

• une approche plus prospective : les fonds structurels ne doivent pas seulement servir à corriger ce qui ne va pas. Ils doivent aussi permettre de prévenir, ce qui, en règle général, permet d'aboutir à une démarche plus efficace et plus économique ;

• une plus grande souplesse dans la gestion des programmes :

a) Les zones sont prévues pour sept ans. On ne peut les modifier qu'en cas de crise grave. Or l'on sait que les évolutions peuvent être très rapides. Par ailleurs, maintenir trop longtemps une région dans une zone peut avoir des effets pervers.

b) La programmation doit être plus simple : en plus des objectifs du futur FSE, il faut définir des lignes directrices assez larges et ouvertes et donner aux comités de suivi, dans les régions, la possibilité de les adapter au regard des spécificités et des réalités locales. Une base de données de toutes les actions entreprises permettrait de faire connaître et de diffuser les expériences, les pratiques innovantes et les savoir-faire.

c)Une définition plus large doit être donnée aux objectifs en matière d'intégration sociale. Une politique ambitieuse en la matière ne se confond pas avec le seul retour à l'emploi. L'intégration professionnelle des personnes fragiles requiert des mesures d'accompagnement social spécifiques.

d)Le rôle des associations doit être reconnu (concept du" mainstreaming ") dans tous les programmes. Un programme d'initiative inter-associations devrait être mis en place, notamment pour encourager les échanges transnationaux entre les associations dans l'Union européenne et avec les pays de l'Est.

2 - Sur la gestion et le financement des fonds

Nous souhaitons :

• une réforme des modes de financement : il convient de revoir le critère "d'additionnalité", d'uniformiser les règles (qui sont différentes aujourd'hui selon les États), de coupler au maximum les plans régionaux (plans État/régions, etc.) avec les financements communautaires pour faciliter les cofinancements, d'autoriser les secteurs privé et non lucratif à participer au cofinancement, d'augmenter le pourcentage de l'apport européen dans les programmes sociaux et, enfin, de créer des fonds destinés à encourager et à financer l'initia-tive et l'innovation en matière sociale ;

• une réforme profonde des modes de gestion : le fonctionnement de l'autorité de gestion doit être transparent et ses travaux doivent faire l'objet d'une publicité systématique (publication des rapports, des engagements budgétaires, des indicateurs, des statistiques, etc.). La réforme de la composition et du fonctionnement des comités de suivi nationaux et régionaux, telle que préconisée par la Commission européenne, doit être engagée ; la participation des associations comme partenaires économiques et sociaux à ces comités de suivi avec droit de vote (dans la mesure où le secteur associatif mobilisera des fonds et des énergies) est indispensable. Il faut également introduire la règle du contrôle a posteriori et
prévoir une augmentation importante des moyens d'assistance technique, notamment à destination des associations ;

• la mise en place dans les régions de véritables partenariats régionaux dans le cadre des futurs fonds structurels. Ils mobiliseraient tous les acteurs concernés sur des projets locaux : État, collectivités territoriales, partenaires sociaux et associations ;

• une offre d'assistance technique accessible à tous :  les crédits dédiés à ce poste sont importants. Ils doivent permettre de mettre en place des outils de référence accessibles : information, formation, réseaux de partenaires. L'UNIOPSS est prête à relayer et à accompagner ces démarches en mutualisant et en diffusant toute l'information et les savoir-faire utiles dans ses réseaux.

(1) UNIOPSS  : Union nationale interfédérale des œuvres et organismes privés sanitaires et sociaux, dont le président est M. René Lenoir.

(2) On ne peut ici que donner des ordres de grandeur car les chiffres fournis par la Commission européenne et le ministère du Travail ne coïncident pas. Le ministère des Finances ne dispose que de données décalées. Mais ces données, produites à l'occasion de la loi de règlement présentée avec la loi de finances, mettent elles aussi en évidence l'existence de retards de consommation importants.

(3) Les programmes d'initiative communautaire "Adapt" et "Ressources humaines" concernent respectivement l’aide aux mutations industrielles et à l’insertion professionnelle, notamment des jeunes.

(4) Rapport du Parlement européen sur la réforme du FSE (référence A4-327/97) discuté en séance le 18/07/97. Rapporteur Karin Jöns (PSE, RFA).

(5) Document Agenda 2000, pour une Union plus forte et plus large, COM(97)2000.