Institutions européennes : Une fédération d'états nations, un objet politiquement identifiable ?

Le mythe des États-Unis d’Europe, si cher à Jean Monnet, est définitivement dissipé parce que inaccessible. Pour devenir une fédération d’États nations, qui ne serait ni une confédération d’États ni un État fédéral, l’Union européenne a besoin d’une instance apte à arbitrer les divergences entre les États membres et d’une coopération effective entre les parlements nationaux et le Parlement européen qui puisse faire contrepoids à la Commission et au Conseil. C’est le rôle de la Conférence intergouvernementale de mettre en place les réformes institutionnelles qui, avant les prochains élargissements, devront fixer le "contrat de mariage" entre les divers partenaires et les finalités qu’ils entendent poursuivre dans le cadre de leurs politiques communes.

La fascination exercée, au lendemain de la guerre, par le modèle américain conduisit naturellement les "pères fondateurs" à préparer les États-Unis d’Europe. Et c’est par référence à ceux-ci que Jean Monnet, le 13 octobre 1955, créa le Comité d’action appelé à les promouvoir. Or, l’entretien qu’Helmut Kohl, Européen convaincu s’il en est, a accordé à 7/7le 9 février 1997 a dissipé ce mythe. Pour la raison bien simple qu’il ne rend pas compte de la réalité. Ce n’est donc pas lui qui pourra, à l’avenir, donner sens à l’Europe. Faut-il admettre, pour autant, qu’elle reste condamnée à constituer un objet politiquement non identifié ? Auteur de cette formule, Jacques Delors ne paraît pas le penser. Ni confédération d’États, ni État fédéral, l’Union européenne peut-elle devenir, à moyen terme, la fédération d’États nations qu’il appelle désormais de ses vœux ? Sans prétendre répondre à sa place, il n’est pas impossible d’en scruter les signes au regard des tendances lourdes qui se manifestent aujourd’hui, tant au niveau européen qu’à l’intérieur des principaux États membres. C’est à esquisser cette démarche prospective que l’on voudrait, ici, s’employer.

Fédéralisme coopératif

Observons d’abord les États. Et l’on ne manquera pas d’être frappé par les convergences qui se dessinent en leur sein en faveur d’une décentralisation proche de la démocratie pluraliste et de la polyarchie(1). Elle paraît évidente dans le cas des trois États fédéraux que compte l’Union européenne. Loin d’imiter le modèle américain inventé en 1787, qui établit un fédéralisme dualiste fondé sur le cloisonnement des deux niveaux de gouvernement doté de compétences exclusives, leur mutation s’inscrit dans le cadre d’un authentique fédéralisme coopératif. En témoigne la révision constitutionnelle allemande qui, dès 1969, s’est empressée d’officialiser la notion de "tâches communes"à l’État fédéral et aux Länder. De manière informelle, cette tendance se renforce aujourd'hui par la désuétude des compétences exclusives dont bénéficiaient initialement ces deux niveaux de gouvernement au profit du développement de compétences concurrentes ou partagées, qui génèrent une coopération accrue de ces gouvernements et de leurs administrations dont les politiques communes se trouvent assorties de financements croisés. Or cette évolution, évidente en Allemagne, est également sensible dans les deux autres États fédéraux de l’Union: l’Autriche et, depuis 1993, la Belgique (2).

Mais elle ne leur est pas spécifique. On la rencontre aussi dans ce qu’il convient d’appeler les États autonomiques (3). Le cas de la Belgique d’avant 1993 apparaît éclairant, malgré le souci des deux communautés linguistiques de marquer leur singularité. Celui de l’Espagne est plus probant encore. Et il a pris du relief à l’occasion des négociations difficiles qui se sont ouvertes au lendemain de la dernière alternance entre le nouveau gouvernement central et les Communautés autonomes, en particulier la Catalogne conduite par son leader Judi Pujol. Si elles ne sont pas allées aussi loin que celles qui ont affecté le gouvernement fédéral et les Länder en Allemagne, à la faveur de la révision constitutionnelle qui a suivi les accords de Maastricht et qui a débouché sur la rédaction d’un nouvel article 23 de la Loi fondamentale, elles témoignent d’un partenariat proche du fédéralisme coopératif. En Italie et même en France, États modérément régionalisés, la pratique du partenariat également se développe. Ainsi, dans notre pays, donne-t-elle lieu au développement des "contrats de plan"État-régions (4). Un exemple l’illustre dans un domaine relevant pourtant juridiquement de la compétence exclusive de l’État. L’on veut parler du programme "Université 2000", dont la mise en œuvre a fait appel au financement croisé de l’État et des collectivités territoriales, spécialement des régions. Tandis qu’en Allemagne en 1969 les Länder avaient dû solliciter le budget fédéral pour faire face à la demande sociale d’enseignement supérieur, en 1988, en France, c’est l’État qui s’est trouvé obligé de partager la charge avec les régions. Mais dans les deux cas, la coopération "intergouvernementale" s’est imposée.

Fédéralisme intergouvernemental

Bref, quel que soit le vocabulaire employé, fédéralisme ou partenariat coopératif, l’analyse comparative met en évidence la primauté dont jouissent dans ce contexte, du fait de leur capacité à négocier entre eux, gouvernements et administrations. Et il a pour corollaire le déficit démocratique qui se manifeste, en particulier, par l’effacement des assemblées et des parlements. La pratique canadienne corrobore, sur ce point, à la faveur des conférences fédérales-provinciales, l’observation faite en Europe (5).

Ce double constat éclaire le fonctionnement de l’Union européenne aujourd’hui. Depuis déjà un certain temps, la science politique allemande, délaissant la querelle d’inspiration américaine entre néo-fonctionnalistes et néo-réalistes, souligne l’imbrication, menant parfois à la confusion, qui affecte l’étroite coopération des gouvernements nationaux et de leurs administrations au sein du Conseil de l’Union, du COREPER et des multiples instances induites par la "comitologie". Une autre façon d’exprimer la même tendance consiste à qualifier de "fédéralisme intergouvernemental" le mode de gouvernance en réseau qui caractérise le processus de décision communautaire aujourd’hui. C’est ce que l’on a tenté de décrire dans un livre récent (6). C’est aussi ce que suggère l’analyse fondée sur la prise en considération prioritaire des politiques publiques (7).

Ce fédéralisme intergouvernemental est-il la version institutionnelle de la fédération d’États nations que suggère Jacques Delors ? Telle est la question que soulève ce propos. Si la réponse est oui, cela signifie que le processus est à l'œuvre depuis déjà plusieurs années. On pourra alors l’observer à travers l’équilibre établi entre la supranationalité et l’intergouvernementalité depuis le retour sur la scène politique des États, effectué à la fin des années 1960 sous l’influence du général de Gaulle, et le renforcement du rôle dévolu à la Commission européenne par l’Acte unique et le prestige de Jacques Delors. À partir de ce point d’équilibre, le poids de la "branche exécutive"de la Communauté européenne s’est singulièrement accru. Et il a entraîné la "captation" par les gouvernements nationaux d’une part de plus en plus grande de la législation arrachée aux parlements des pays membres. Or il n’a pas été compensé, malgré la mise en œuvre des procédures de coopération et de codécision, par la montée en puissance correspondante du Parlement européen. D’où le déficit démocratique qu’on n’en finit pas de dénoncer, sans toujours en identifier l’origine, tant il est aisé de l’imputer à la "furie réglementaire"de la Commission.

Fédération d’États nations

Par conséquent, pour qu’à l’avenir le fédéralisme intergouvernemental acquière la performance et la légitimité dont il a besoin pour ériger pleinement l’Union européenne en fédération d’États nations, il manque encore deux éléments. Il conviendra, d’une part, qu’un tel mode de gouvernance génère une instance apte à arbitrer la divergence des intérêts nationaux que les prochains élargissements de l’Union ne pourront qu’exaspérer. Mais l’accord est loin de se faire entre ceux qui préconisent, sur la voie tracée par Spinelli, la transformation progressive de la Commission en gouvernement européen et ceux qui souhaitent donner plus de pouvoir, dans un esprit interétatique, au Conseil, sans bien voir que cela supposerait la généralisation du vote à la majorité qualifiée et surtout la cooptation d’un président permanent, doté de pouvoirs effectifs et susceptible de parler d’une seule voix au nom de l’Union. Il faudra, d’autre part, outre la transparence du processus législatif, que s’établisse une coopération effective entre les parlements nationaux et le Parlement européen, donnant naissance à un réseau interparlementaire capable de faire équilibre à ceux qui associent déjà les administrations nationales aux travaux de la Commission et les gouvernements des États à ceux du COREPER. Reste, évidemment, à adapter ce mode de gouvernance aux deuxième et troisième piliers, où la dose d’inter-gouvernementalité demeurera nécessairement plus forte que celle de la supranationalité.

Si ces deux conditions se trouvent un jour remplies, alors, mais alors seulement, sera vérifiée la double signification donnée par Jacques Delors à l’idée de fédération d’États nations. "États nations, précise-t-il,en effet, parce que je n’ai jamais cru au dépérissement de la nation qui reste pour moi vitale et doit entretenir un sentiment d’appartenance à la citoyenneté active, et fédération parce que c’est le seul système qui permet à chaque citoyen de comprendre qui fait quoi et à qui il doit s’en prendre (8)."

Mais, ajoute l’ancien président de la Commission: "N’oublions pas l’essentiel: encore faut-il, pour que cette entité voie le jour, que les pays membres soient d’accord sur le contrat de mariage, sur les finalités des relations communes, combinaison d’idéal, de politique et d’intérêts communs (9)" Or, il n’est pas assuré que la Conférence intergouvernementale réunie en 1996 offre la possibilité d’aboutir, avant les prochains élargissements, à un tel résultat. C’est pourquoi l’on doit s’inquiéter des effets que provoquerait une "fuite en avant"de l’Union européenne qui n’aurait pas été précédée de la réforme institutionnelle sans laquelle il n’y aura pas de fédération d’États nations capable de donner sens au modèle singulier qui devra émerger en lieu et place des États-Unis d’Europe, dont l’utopie semble devoir être désormais dissipée.

 

Jean-Louis QUERMONNE

 

(1) L’on se reportera, sur cette évolution, aux deux études publiées par Luigi Graziano et Jean Leca à laRevue française de science politique, vol. 46, n° 2, avril 1996.

(2) Maurice Croisat, “Le fédéralisme d’aujourd’hui“ dansRevue française de droit institutionnel, n°19, 1994; etLe Fédéralisme dans les démocraties occidentales, Clefs, Montchrestien, 2éd., 1994.

(3) Christian Bidegaray, dir.,L’État autonomique: forme nouvelle ou transitoire en Europe, Economica, 1994;Europe occidentale ou mirage séparatiste, Economica, 1997.

(4) Jean-Louis Quermonne, “L’identité républicaine aux prises avec le pluralisme et le fédéralisme“, in: B. Badié et M. Sadoun, dir.,L’Autre, Études réunies pour Alfred Grosser, Presses de Sciences-Po, 1996.

(5) Maurice Croisat, “Le fédéralisme dans l’Union européenne au regard de l’expérience canadienne“, in: F. d’Arcy et Luc Rouban,République à l’Europe, hommage à Jean-Louis Quermonne, Presses de Sciences-Po, 1996.

(6) Maurice Croisat, Jean-Louis Quermonne,L’Europe et le fédéralismecontribution à l’émergence d’un fédéralisme intergouvernemental, Clefs, Montchrestien.

(7) Cf. notamment les études publiées par Olivier Dabène et Christian Lequesne in: Joël Rideau, dir.,Les États membres de l’Union européenne, adaptations, mutations, résistances, L. G. D. J., 1997.

(8) Propos recueillis par H. Bresson et C. Trean,, 24-25 mars 1996.

(9) Jacques Delors,Combats pour l’Europe, Economica, 1996, p. 21.

 

Publié dans la revue du Groupe des Belles Feuilles, l'Année Européenne, en 1997, dans le dossier Institutions européennes.