Institutions européennes : Quelle politique étrangère pour l'Europe du XXIe siècle ?

Contrairement aux pères fondateurs des États-Unis d'Amérique, les pères fondateurs de l'Europe ont eu à cœur —dès l'origine — d'affirmer sa présence sur la scène internationale. Aussi, si l’on dresse une analogie avec l'histoire de la politique étrangère américaine du siècle dernier, d'abord empreinte d'isolationnisme, puis d'interventionnisme et enfin d'impérialisme, on peut supposer que l'Union européenne ne s'arrêtera pas en chemin et agira de plus en plus comme un bloc vis-à-vis du monde extérieur. À moins que ses dirigeants n'acceptent sciemment l'impuissance et la désintégration, l'Europe est donc condamnée à devenir de plus en plus active sur la scène.

Quelle sera la politique étrangère de l'Europe au XXIe siècle ? L'Union européenne aura-t-elle même une politique étrangère digne de ce nom ? À l'heure où l'Europe assiste impuissante à l'embrasement du Kosovo, ce genre de question peut sembler saugrenu. L'objet de cet article n'est d'ailleurs pas d'apporter une réponse mais plutôt de proposer une piste de réflexion historique. L'intégration européenne est, certes, un processus sans précédent, mais le passé récent offre néanmoins un exemple de l'émergence d'une grande puissance dont nous pouvons éventuellement tirer quelques enseignements. 1998 marque le centenaire de ce que les Espagnols appellent le désastre : la perte de Cuba (la "perle des Antilles"), de Porto Rico et des Philippines à l'issue de la guerre hispano-américaine. Ce conflit, déclenché par le gouvernement de Washington, consacre l'avènement des États-Unis sur la scène internationale. Vue avec un siècle de recul, l'irruption de ce nouvel acteur ne semble en aucune façon surprenante. Pourtant, les pères fondateurs des
États-Unis n'envisageaient pas du tout un tel scénario.

Isolationnisme américain

Le premier président américain, George Washington, et ses successeurs sont fondamentalement isolationnistes, surtout désireux d'éviter la guerre et les "querelles étrangères (1)". Ainsi, Thomas Jefferson, lors de son accession à la présidence en 1801, définit la politique des États-Unis de la manière suivante : "Peace, commerce, and honest friendship with all nations ; entangling alliances with none." Fidèle à cette ligne de conduite, le gouvernement américain s'efforce de demeurer à l'écart des guerres napoléoniennes. En 1812, toutefois, le conflit avec l'Angleterre éclate à nouveau, cette dernière tentant de dicter leur conduite à ses anciens sujets. La jeune république est alors en grave danger : les Britanniques essaient de capturer La Nouvelle-Orléans, attaquent Baltimore, traversent les Grands Lacs et s'emparent de Washington qu'ils incendient, mais sont finalement repoussés. En 1823, les États-Unis, ayant enfin réussi à convaincre les Anglais de respecter leur indépendance, énoncent les deux principes fondamentaux de la célèbre doctrine de Monroe (du nom du président de l'époque) : le gouvernement américain, d'une part, considère les deux Amériques comme un domaine réservé à son influence et, d'autre part, ne souhaite pas se mêler des affaires européennes (2). En réalité, à l'époque, les Américains (même s'ils ne s'en rendent pas compte ou ne veulent pas l'admettre) ne peuvent vivre en paix et isolés que grâce à la protection inconsciente de la Royal Navy. Celle-ci contrôle en effet les principales voies maritimes de l'océan Atlantique afin de garantir le libre passage des importations et exportations de la Grande-Bretagne, alors puissance commerciale dominante sur les marchés du Nouveau Monde (le parallèle avec les premières décennies de la construction européenne à l'ombre du parapluie nucléaire américain est évident). De 1783 à 1845, les dirigeants politiques américains préfèrent se consacrer aux affaires intérieures. Celles-ci ont pour composantes essentielles deux débats institutionnels majeurs: d'une part, la querelle entre les fédéralistes et leurs adversaires (l'équivalent de nos euro-sceptiques), tels que Patrick Henry, défenseur des states rights (la version américaine de la subsidiarité) ; d'autre part, la lutte entre partisans et détracteurs de la banque centrale (Bank of the United States) (3). Pendant cette période, les États-Unis s'abstiennent généralement d'intervenir à l'extérieur, y compris lorsque leurs voisins immédiats connaissent de graves troubles intérieurs (indépendance du Mexique en 1822, rébellion au Canada en 1839). Le tournant est pris en 1845 lors de la guerre contre le Mexique, l'affirmation de la "destinée manifeste" d'expansion des États-Unis à l'Ouest (4). À cette occasion, Washington étend non seulement son contrôle au Texas et à la Californie mais aussi à des territoires correspondant aux États actuels de l'Arizona, du Colorado, du Nevada, du Nouveau-Mexique et de l'Utah. Pendant les cinquante ans de paix qui suivent la fin de la campagne mexicaine (si l'on excepte la guerre de Sécession et la persécution des Indiens), les États-Unis montrent qu'ils ont appris de leurs anciens maîtres les vertus de la politique de la canonnière et qu'ils n'entendent pas se confiner aux Amériques (expédition Perry au Japon en 1852, intervention des fusiliers marins en Corée en 1871, etc.). Pour autant, ils n'osent pas s'attaquer aux Européens avant 1898. Ainsi, alors que le conflit entre nordistes et sudistes s'achève, le gouvernement de l'Union s'abstient d'intervenir (nonobstant la doctrine de Monroe)
contre la France au Mexique en 1865.

Impérialisme américain

L'affaire de Cuba offre au parti impérialiste de Theodore Roosevelt l'occasion de faire sortir le pays de son isolationnisme. Ce revirement de politique est justifié par des raisons économiques mais aussi par des considérations de prestige ; la courte guerre hispano-américaine se résume de la façon suivante : l'Espagne achève de perdre son empire colonial alors que les États-Unis jettent les bases du leur. Après cette victoire, Washington essaie de faire du golfe du Mexique et de la mer des Antilles un lac américain. En 1914, Cuba, le Nicaragua et Saint-Domingue sont devenus de fait des protectorats américains. Le président Theodore Roosevelt favorise une insurrection dans la province colombienne de Panama afin d'y construire un canal (1903). Le président Woodrow Wilson envoie des troupes au Mexique en 1913. Enfin, le gouvernement de Washington adopte la politique dite du panaméricanisme (visant à grouper tous les États de l'Amérique sous la direction des États-Unis) et propose à plusieurs reprises une union douanière aux républiques de l'Amérique du Sud (projet dont l'Association de libre-échange nord-américaine actuelle est un des derniers avatars). Dans l'océan Pacifique aussi, les États-Unis aspirent à jouer un grand rôle : annexion des îles Hawaii (1898) et d'une partie des îles Samoa (1899), tension entre Tokyo et Washington (1907), etc. Enfin, Washington intervient dès lors dans les grandes conférences internationales (médiation russo-japonaise après Tsushima, présence à Algésiras…). Exception faite du retour à l'isolationnisme de l'entre-deux-guerres, il est possible de dire que l'engrenage internationaliste, voire impérialiste, est enclenché. La route qui mène aux attentats de Nairobi et de Dar es-Salaam est tracée.

Tutelle des États-Unis

Quelles conclusions tirer de ce court rappel historique du point de vue qui est le nôtre, celui de l'Europe au XXIe siècle ? Il est clair que, contrairement à leurs homologues américains, les pères fondateurs de notre Union actuelle ont eu, dès l'origine, un objectif d'affirmation du rôle de l'Europe sur la scène internationale
(spécialement vis-à-vis de la seule super-puissance encore en existence aujourd'hui, les États-Unis). Depuis près de cinquante ans, cette ambition ne s'est pas démentie. Que ce soit à gauche ou à droite, les dirigeants français, tout particulièrement, ont fréquemment montré leur frustration à l'égard de ce que Le Monde appelle "la tutelle des États-Unis". De même, du côté des pro-européens, l'appel de Jacques Delors en faveur d'une "fédération des États nations (5)" reposeclairement sur la notion d'une grande puissance autonome quant à sa défense et à sa politique étrangère. Du point de vue institutionnel, l'Europe n'en est pas encore là. Certains observateurs considèrent que l'Union en est aujourd'hui au stade de la confédération (6), ce qui correspond à la notion d'une association non permanente (7) (d'où le problème posé en 1861 par les États confédérés du Sud des États-Unis dont la volonté de sécession entraîna la guerre du même nom). Pour autant, l'Union joue déjà un rôle plus important sur la scène internationale en matière de négociations commerciales — vis-à-vis des États-Unis en particulier — que ne pourrait l'espérer chacun des États membres pris séparément (voir le dernier round du Gatt). En d'autres termes, si imparfait soit-il sur le plan théorique, l'actuel "partage et élargissement des souverainetés nationales individuelles dans l'intérêt général (8)" conduit déjà les États de l'Union à agir, du moins dans certains cas, comme un bloc à l'égard du monde extérieur. Sauf catastrophe et malgré nombre de vicissitudes en cours de route, il semble raisonnable de supposer que la tendance vers une accentuation de cette intégration ne s'arrêtera pas durablement lors des cent prochaines années (à moins que les dirigeants européens n'acceptent la logique inverse, celle de l'impuissance, voire de la désintégration [9]). L'objet du présent article a été de montrer, à l'aide de l'analogie américaine, que ce processus de consolidation interne ne pourra être dissocié de considérations extérieures. Courageux ou téméraire, en effet, est celui qui prédira l'absence de guerre impliquant l'Union européenne au XXIe siècle.

Activisme européen ?

Prenant pour hypothèse centrale l'idée que toute politique étrangère de l'Union aura pour objectif de conjurer un tel risque (10), il convient de profiter de l'instauration en décembre 1998 d'un Monsieur PESC (11) pour dire que l'Union européenne doit, dès maintenant, chercher à se doter d'une véritable doctrine de politique étrangère correspondant aux intérêts de l'ensemble de ses membres. Celle-ci ne pourra être isolationniste, n'en déplaise aux pays neutres (12). Elle devra en fait naviguer entre impotence et tentation néo-impérialiste. Il lui faudra, pour ce faire, être efficace et raisonnable malgré la résistance et les ambitions des grandes capitales (Londres et Paris en premier lieu). La tâche ne sera donc pas simple. À ce jour, le débat s’est limité à des considérations institutionnelles: Que faire du Conseil Affaires générales ? Faut-il envisager, comme le suggère le président de la Commission, Jacques Santer, de créer un Conseil Affaires politiques chargé de traiter les problèmes relevant de la PESC ? Pourtant, des questions plus fondamentales se posent également: Faut-il un pilier de défense européen ? La France doit-elle réintégrer l’organisation militaire de l’Otan ? Cette dernière doit-elle rester sous commandement américain ? L’Union doit-elle absorber l’UEO ? Faut-il une nouvelle CED ? Des choix des prochaines années dépendra peut-être le sort de la paix au XXIe siècle.

(1) Farewell Address, 1796.

(2) "[…] a principle in which the rights and interests of the United States are involved, that the American continents […] are henceforth not to be considered as subjects for future colonization by any European powers. […] Our policy in regard to Europe […] remains the same, which is, not to interfere in the internal concerns of any of its

(3) Sur le conflit entre le pouvoir politique et la deuxième BUS, on retiendra la phrase du président Andrew Jackson à son secrétaire d'État et successeur, Martin Van Buren, en 1832: "The Bank, Mr Van Buren, is trying to kill me; but I will kill it."

(4) Cette doctrine énoncée en 1845 prévoyait l'annexion non seulement du Texas, de la Californie et de l'Oregon, mais aussi du Canada (alors encore colonie britannique).

(5) Les Échos, 5 mai 1998.

(6) Ainsi Hugh Thomas (The Future of Europe, Phœnix, Londres, 1997), citant le tribunal constitutionnel de Karlsruhe. Jacques Delors, peut-être plus optimiste ou volontariste, parle plutôt d'une "amorce de fédéralisme" à l'occasion de l'Union économique et monétaire.

(7) Ferdinand Mount, The British Constitution Now : aucun État ne peut être présumé avoir perdu sa souveraineté tant qu'il conserve le droit de se retirer; "[in] 2002 […] it is surely a reasonable bet that any  discontented member would still retain the right to leave [the Union]."

(8) Livre blanc britannique, 1971.

(9) Ils pourront méditer à cet égard un éditorial intitulé "An Uncommon Foreign Policy” paru dans The Wall Street Journal Europe (3 août 1998): "If there's one thing that the practitioners of the EU's ballyhooed common foreign policy are good at, it's making weighty proclamations. […] Europe's diplomatic clout might increase if, as Europeanists hope, the community becomes more unified in an economic sense. But it  probably will be a long time before the world sees a European Union t at speaks with one voice. Until then, it will discount as it should the importance of the pronouncements emanating from Brussels."

(10) Voir la citation participant du même esprit de Mark Leonard (Rediscovering Europe, Demos, Londres, 1998): "Preventing war and helping to end wars when they arise has to be a central role for the EU in the  future, probably with common armed forces."

(11) Politique étrangère et de sécurité commune.

(12) Voir à ce sujet cet extrait d’un récent discours de Paddy Ashdown, le leader du parti libéral-démocrate britannique (cité dans The Independent, 17 juillet 1998): "If, in the next decade, Europe cannot find the will and the means to project our power around our borders to preserve peace, we will not have peace within them either.