Institutions européennes : Quel bilan pour le traité d'Amsterdam ?

Le traité d'Amsterdam, qui devrait être ratifié par l'ensemble des États membres de l'Union européenne d'ici à la fin de l'année, a laissé une impression mitigée. Même si l'on constate des avancées significatives dans des domaines comme la justice et la sécurité intérieure ou la lutte contre le chômage, de nombreuses lacunes demeurent, concernant la réforme des institutions, qui était, pourtant, le but que s'étaient fixé les Quinze en se lançant dans la négociation d'un nouveau traité. S'il y a une leçon à retenir, c'est que le recours à une conférence intergouvernementale (CIG) pour réformer l'Union, et la préparer aux prochains élargissements, n’est pas le bon choix.

Au moment de sa signature, le 2 octobre 1997, le traité d'Amsterdam fut accueilli sans enthousiasme, que ce soit par la presse, les observateurs politiques ou la société civile proche de la construction européenne. La nouvelle négociation n'avait pas effacé la mauvaise impression laissée par Maastricht. Et le nouveau traité, aussi peu lisible que le précédent, était même parfois plus complexe : le protocole d'exemption accordé au Danemark sur le volet affaires intérieures mérite, à cet égard, une mention spéciale! Les médias et les Européens retenaient donc l'image d'une construction européenne à "feu réduit", sans projet clair.

Des avancées significatives

La voix de la raison reprit vite le dessus et répondit que le nouveau traité permettait des avancées significatives dans des domaines qui préoccupent les Européens : l'espace européen de liberté et de sécuritéainsi que la lutte contre le chômage. Dans le premier cas, le traité prévoit de transférer des compétences importantes à la Commission et au Parlement européens en matière d'immigration, de franchissement des frontières extérieures ou de coopération judiciaire civile. Ces modifications contribueront à corriger, même si c'est lentement et partiellement, un cloisonnement national devenu inefficace: quand bien même chacune d'entre elles serait cohérente, quinze politiques nationales d'immigration ne peuvent,en effet, coexister dans un espace humain devenu unique sans générer une complexité effarante, de multiples flous juridiques et des situations individuelles absurdes. De même, il est temps que l'action policière réagisse de façon plus appropriée à des ennemis ne connaissant aucune  frontière, comme le crime international ou le terrorisme; mais Amsterdam demeure timide sur ces questions. Quant au dossier sur l'emploi et le social, il a bénéficié de circonstances favorables: une pression constante des opinions publiques et de la part des pays nordiques ainsi qu'un changement de gouvernement au Royaume-Uni et en France. Au final, l'Union européenne a obtenu la possibilité d'émettre des orientations annuelles sur les politiques nationales d'emploi, de prendre des mesures d'encouragement ou de soutenir des pratiques innovantes de lutte contre le chômage. À charge pour elle, maintenant, de traduire ces améliorations en actes concrets. Si elle y parvient, l'Union pourrait ainsi redorer son blason auprès des citoyens européens, même si les solutions au chômage demeurent surtout locales et nationales.

Des lacunes évidentes

Le traité apporte, également, quelques progrès institutionnels, notamment en affermissant le pouvoir du président de la Commission européenne sur son Collège. Mais, au-delà de ces progrès, le malaise demeure entier sur plusieurs points :

• La faiblesse des résultats en matière de politique extérieure (un nouveau concept de stratégie commune, et la création d'une cellule commune d'analyse et d'alerte précoce) ne reflète ni plus ni moins qu'un désaccord profond entre les États membres sur l'utilité même d'une politique étrangère européenne.

• La confiance et l'ambition ont, aussi, manqué sur le volet institutionnel: par exemple, la question du nombre de voix attribuées aux petits et aux grands États devient urgente au fil des élargissements, mais les négociateurs et les chefs d'État ont reporté les décisions.

• Il en va de même pour l'extension du vote à la majorité qualifiée: dans une Union à 15 et bientôt 20 ou 21, personne ne peut envisager sérieusement qu'une politique fiscale ou étrangère soit décidée en consensus parfait. Certains États membres l'ont bien compris, le choix de l'unanimité n'étant rien d'autre que le choix de l'inaction, aujourd'hui plus encore qu'hier. C'est pourtant l'option qui a prévalu à Amsterdam.

La méthode de la CIG

La méthode employée explique en grande partie le caractère très inégal des résultats: s'il y a une leçon à retenir d'Amsterdam, c'est que l'intégration européenne ne peut plus seulement progresser à coups de conférences intergouvernementales. La méthode des CIG porte en elle-même quatre faiblesses :

1- Le rapport entre les efforts déployés et les résultats obtenus n'est pas convaincant. La machine diplomatique pour un tel processus est énorme: plus d'un an de négociations (mars 1996 à juin 1997, sans compter les travaux préalables du groupe de réflexion présidé par Carlos Westendorp), la mobilisation de trois présidences, des dizaines de réunions des ambassadeurs et des ministres concernés. Cette artillerie lourde se justifiait lorsqu'il s'agissait de mettre au point le traité de Rome, qui fondait le Marché commun, voire celui de Maastricht, qui jetait les bases de l'Union politique et de la monnaie unique. Le moins que l'on puisse dire, au vu des résultats d'Amsterdam, c'est qu'aujourd'hui on est entré dans une phase de rendements décroissants!

2- Les CIG perpétuent la prééminence déséquilibrée des exécutifs nationaux dans les décisions essentielles. Cette tendance empêche la réflexion en profondeur: si l'intégration européenne doit être repensée avec ambition et imagination, pourquoi confier cette tâche à des administrations et des diplomaties qui craignent que l'intégration ne les prive de leurs pouvoirs réels ou formels ?

3- Dans le processus des CIG, c'est au Conseil européen qu'incombe la tâche de trancher les questions les plus sensibles, notamment institutionnelles. Or, les Conseils européens sont devenus trop médiatiques pour permettre un travail serein et en profondeur : ils sont de plus en plus consacrés à l'émission de signaux politiques à l'intention des opinions publiques nationales. Il est d'ailleurs assez symbolique que l'ouverture de la CIG, à Turin, ait été perturbée par une démonstration de force du gouvernement britannique sur la vache folle ; et que sa clôture, à Amsterdam, ait été compliquée par la demande de la France de débattre, à nouveau, d'un pacte de stabilité déjà signé.

4- Une dernière limite de la méthode CIG réside dans le saucissonnage des négociations. En décomposant le débat en une douzaine d'enjeux séparés artificiellement et discutés à part, les négociations ne peuvent que renforcer le caractère technique des résultats et des débats, au détriment de la formulation d'une vision d'ensemble. Ce découpage a rendu de fiers services à la construction européenne : pendant des années, il a permis de dépassionner les négociations et de parvenir à des compromis acceptables par tous. Désormais,
il n'est plus compatible avec l'exposition plus grande à l'opinion publique depuis la fin des années 80, encore
moins avec la volonté d'accentuer le caractère politique de l'intégration. Bien entendu, il ne faut pas se bercer d'illusions sur le processus d'intégration européenne. Même si certains des pères fondateurs de l'Europe étaient porteurs d'une vision, la réalisation de la construction européenne est toujours passée par des marchandages lents entre États membres, et des négociations souvent bien éloignées des principes et de la vision d'ensemble. Aussi faudrait-il méditer à sa juste valeur l'intuition exprimée, un jour, par Robert Schuman: et si l'intégration européenne n'était capable que d'un grand pas vers le supranational par génération ? Dans ce cas, les historiens retiendront la période 1980-2005 comme la construction d'un marché et d'une monnaie uniques. Les projets plus politiques seront, eux, pour la prochaine vague.

Quelles ambitions ?

Mais la véritable frustration est ailleurs. Amsterdam serait un "bon" traité s'il s'agissait d'apporter quelques retouches à une Union en rythme de croisière ou à des objectifs bien définis dans un contexte stable. Or, la question est d'une tout autre envergure : comme la plupart des constructions politiques issues de l'après-guerre, le projet européen doit être réinventé, et il doit être adapté à un continent en profonde transformation auquel il a vocation de s'élargir. Cette réflexion dépasse largement l'Union ; elle se pose à l'Europe tout entière, à ses populations, à ses États, à ses régions. Quelles sont nos ambitions dans le monde de l'après-guerre froide ? Quels sont les valeurs et les intérêts que nous voulons défendre ? Un tel débat soulève au moins quatre grandes questions :

1- L'Europe croit-elle encore à la solidarité ?

Si oui, est-elle prête à réformer ses systèmes de protection sociale qui datent de la société industrielle et qui reposent sur une logique dépassée de standardisation des prestations, d'organisation linéaire de  l'existence (études, privilégiant les générations présentes au détriment des futures, les individus à l'intérieur du système au détriment des exclus ? Aura-t-elle le courage d'inventer des mécanismes nouveaux, alliant solidarité et responsabilité individuelle, et s'adaptant aux projets de vie, aux besoins et aux choix des Européens ? Enfin, l'ouest du continent est-il prêt à encourager l'Europe centrale à reconstruire des systèmes de solidarité modernes et efficaces ?

2- L'Europe croit-elle à un développement soutenable ?

Les Européens, les États, les entreprises sont-ils disposés à consentir les efforts quotidiens et l'autorestriction nécessaires pour un développement économique plus respectueux de la nature et des hommes ? Surtout, l'Europe est-elle prête à se faire le porte-parole du combat pour l'environnement sur la scène internationale ?

3- L'Europe croit-elle vraiment à la démocratie ?

Face à un niveau d'éducation élevé, à des sociétés plus complexes et plus vivantes que jamais, à des acteurs parfois nouveaux et prêts à assumer leur part de responsabilité, ni la démocratie représentative ni le vieux rêve de l'omniscience technocratique ne suffisent plus. L'Europe est-elle vraiment convaincue que les seules bonnes décisions sont celles qui se construisent collectivement, en dépassant les intérêts individuels ? Est-elle prête à franchir un nouveau pas vers des démocraties plus actives, plus participatives, reposant sur des espaces de décision et d'apprentissage collectifs, qu'ils soient des jurys populaires, des forums associatifs, etc. ? Aura-t-elle la volonté de transformer l'action publique à tous les niveaux (local, national, européen), et de réorganiser les administrations pour qu'elles réapprennent à apprendre et à s'adapter à ces nouvelles exigences ?

4- Enfin, quand l'Europe comprendra-t-elle que les défis auxquels elle est confrontée ne se jouent pas seulement à l'intérieur de l'Union ?

L'Europe doit tout mettre en œuvre pour assister l'Afrique, la Méditerranée ou l'est du continent dans leur recherche d'un développement stable. Sans quoi le simple jeu de la démographie, notamment autour de la Méditerranée, rendra proprement intenables les écarts de développement. Le choix de l'Europe, aujourd'hui, peut se résumer ainsi : exporter sa stabilité ou importer, tôt ou tard, l'instabilité du dehors. La dépendance de l'extérieur est également manifeste vis-à-vis de pays plus lointains. La question du développement soutenable ne se joue pas seulement autour de la pose de pots catalytiques sur les voitures circulant en Europe: elle se joue avant tout en Inde, en Chine, dans les pays en développement, vers lesquels l'Occident (Europe incluse) exporte une imagerie abstraite de la richesse et du développement économique qui n’est précisément pas soutenable. En résumé, si l'Europe n'est pas capable d'influencer les autres grands acteurs du monde, elle se condamne à l'impuissance.

Ce n'est que lorsque des questions comme celles-là auront été largement débattues et réfléchies, loin des cénacles, et de manière aussi ouverte que possible, que nous pourrons discuter en confiance de ce que l'Union peut apporter. Encore faudrait-il que le débat politique en Europe donne des signes d'engagement dans cette voie, et non vers une énième réflexion technique. Alors, devant l'ampleur de la tâche, beaucoup des querelles et des atermoiements des dernières années nous sembleraient bien petits !

L'auteur, qui est membre de la Cellule de prospective de la Commission européenne et coordinateur du projet "Scénarios Europe 2010", s'exprime ici à titre purement personnel.