Institutions européennes : Les deux faces de la médaille européenne, subsidiarité et démocratie

Avant de s’interroger sur les procédures à suivre, comme on le fait actuellement dans le cadre de la Conférence intergouvernementale (CIG), peut-être faudrait-il davantage réfléchir aux compétences de chacun dans les prises de décision. L’Union européenne a donné à juste titre la priorité au niveau politique le plus local possible. Mais, dans les faits la Commission continue à s’arroger des compétences universelles et les États membres à défendre le principe du vote à l’unanimité. C’est bien la preuve qu’en matière d’intégration européenne, la subsidiarité ne suffit pas. Sans un renforcement du processus démocratique, qui passe par une extension du vote à la majorité, la poursuite de cette intégration risquerait en effet d’être vouée à l'échec.

La première information sur la politique européenne rapportée par les médias allemands en 1997 montre bien les difficultés qu’il y a à informer les citoyens en la matière. En effet, le bruit a couru, jusque dans les journaux télévisés, que la Commission européenne avait l’intention à l’avenir d’interdire la publicité pour le tabac lors des grands événements sportifs.

Le sport automobile, particulièrement populaire en Allemagne depuis Michael Schumacher, aurait été le premier affecté. De manière saisissante, on a expliqué de quelle façon la fin du sponsoring par les cigarettes impliquerait aussi la fin de la course automobile sur les lieux cultes de ce sport (Hockenheim et Nürburgring) que connaissent tous les Allemands.

Ce genre de nouvelles engendre obligatoirement la confusion et conduit de nombreux individus à s’interroger sur le sens des institutions européennes. De ce point de vue, ce n’est pas tant l’exactitude de l’information qui importe, mais plutôt son degré de vraisemblance. Or, on croit justement Bruxelles très capable de prendre de telles initiatives. Il se peut que ce soit injuste, mais c’est une réalité.

Jeu du mistigri

Bien sûr, il y a là quelque chose qui ressemble au jeu du mistigri: en cas de problèmes, on a tendance à incriminer l’instance politique immédiatement supérieure. Le conseil municipal met en cause le gouvernement du Land; celui-ci s’en prend au gouvernement fédéral; et l’on se disculpe volontiers de tout sur le dos de l’Europe. Ce faisant, on oublie que la plupart des décisions et des règlements pris par les institutions européennes répondent d’abord aux initiatives et aux souhaits locaux.

L’idée que l’intégration européenne est nécessaire doit reposer sur une stratégie politique permettant de déterminer correctement les priorités politiques. Actuellement, ceci est difficile car les travaux de la Conférence intergouvernementale (CIG) mettent en avant les questions institutionnelles. Chaque expert sait à quel point la composition, la réglementation, les mécanismes de vote et l’attribution des compétences au sein de la Commission, du Conseil et du Parlement sont importants pour l’avenir de l’Union européenne.

Mais, pour la plupart des citoyens — même pour les Allemands si férus de statuts et de règlements intérieurs —, il s’agit toutefois d’un jargon incompréhensible: avant de savoir quelle procédure suivre, il faudrait en effet savoir si l’on veut prendre une décision et laquelle. Il faut d’abord considérer la nature du débat de politique européenne avant de s’interroger sur les mécanismes à mettre en œuvre.

Priorité au niveau local

Sur la question de savoir quels problèmes doivent être résolus et par quelle instance politique, l’Union européenne — conformément au principe de subsidiarité — a donné à juste titre la priorité au niveau politique le plus local possible. La lutte contre la criminalité organisée, la protection de l’environnement, les phénomènes migratoires, les questions de sécurité internationale, de commerce mondial, de politique culturelle ou de sécurité sociale et de politique familiale; sur tous ces points, c’est du bas vers le haut qu’il faut définir quel niveau politique a compétence pour se saisir du problème ou a obligation de le résoudre.

Le plus souvent, c’est au niveau communal que l’on prend les meilleures décisions; parfois, au niveau régional et, d’autres fois encore, au niveau européen. Quelles compétences le vieil "État nation" peut-il encore revendiquer pour lui ? Cette question n’est pas inopportune. D’autant que l’"Europe des régions" est bien le terme approprié, désormais, pour décrire l’échelonnement du niveau de décisions qui sera de plus en plus déterminant à l’avenir. D’ores et déjà, on observe en maintes occasions que la prise de décision au niveau européen est contrebalancée par une décentralisation qui renforce les régions.

Dans certains domaines comme l’Union économique et monétaire (UEM) ou la Politique extérieure et de sécurité (PESC), la nécessité de trouver des solutions à l’échelle européenne a été reconnue au cours de ces dernières années, et cela peut être aussi compris par les citoyens. En revanche, il est plus difficile de leur faire comprendre qu’il y a la même nécessité pour l’interdiction de la publicité sur le tabac. La crédibilité des institutions européennes dépend avant tout de leur capacité à renoncer à des compétences, en vertu du principe de subsidiarité, comme de leur capacité à user avec efficacité des compétences qui leur reviennent.

Inverser la charge de la preuve

L’affirmation du principe de subsidiarité dans le traité de Maastricht est sans aucun doute un grand progrès politique. Il manque toutefois un mécanisme de sanction afin de promouvoir l’application de ce principe, quelque chose comme un droit de recours ouvert à quiconque est concerné et qui contraindrait les autorités à apporter la preuve qu’elles ont compétence pour traiter d’une question particulière.

La possibilité d’inverser la charge de la preuve serait également un plus: ce n’est pas la suppression d’une disposition qu’il conviendrait de justifier mais son introduction, son maintien ou les actes de l’administration qui reposent sur elle. La Bavière nous en fournit un exemple intéressant: le droit de la construction a été amendé de telle sorte qu’une demande de permis de construire est considérée comme accordée si les autorités ne l’ont pas contestée dans un délai déterminé.

La Commission n’a pas perçu qu’elle pourrait renoncer à sa compétence dans certains cas. Elle devrait pourtant s’y résoudre à chaque fois que l’instance européenne ne peut offrir de solution efficace à un problème. Malheureusement, en la matière, l’administration européenne obéit au même mode de fonctionnement que n’importe quelle autre administration nationale.

C’est pourtant très exactement en cela que réside la chance des institutions européennes: renoncer à s’arroger des compétences universelles, mais faire preuve, en revanche, d’une réelle efficacité dans les questions centrales à leur domaine de compétence. Quiconque revendique une compétence étendue (elle est par exemple absolument nécessaire à propos de l’unité monétaire) doit également être prêt à s’effacer sur des questions moins importantes; en particulier quand il n’est pas possible de les résoudre efficacement à Bruxelles.

Renforcer le vote à la majorité

Au vu de ces contradictions, l’Europe n’échappera pas à la question de sa Constitution. Le flou sur l’attribution des compétences crée régulièrement des entraves. Et les citoyens ne pourront saisir les questions relatives au développement des institutions européennes que lorsque les compétences seront clairement définies et limitées. En d’autres termes, on ne pourra sérieusement réfléchir aux moyens de prendre une décision qu’une fois clairement établi qui décide de quoi.

À cette question touchant aux modes de résolution des problèmes, seule la démocratie offre une réponse. Le processus de décision doit être influençable, transparent et en même temps efficace. À ce propos, le renforcement du vote à la majorité dans le processus de décision, comme fondement de l’idée démocratique, est un élément crucial. D’un point de vue démocratique, il y a beaucoup à faire au niveau européen. Certes, le Parlement européen applique la règle du vote à la majorité, mais ses compétences sont restreintes. Le Conseil, dont les compétences sont très étendues, préfère pour sa part la règle de l’unanimité, qui confère à chacun un droit de veto. Mais dans aucune municipalité ni dans aucune région on ne pourrait faire admettre aux citoyens un système où les droits de contrôle et de décision de leur assemblée soient si réduits.

Admettons que la manière dont une décision est prise, en réponse à un problème, influe sur son contenu. Savoir si une décision doit être prise à l’échelle européenne et comment elle doit l’être devrait donner une nouvelle dynamique à l’idée européenne. Entre-temps, les objectifs premiers de l’intégration européenne (le maintien de la paix et de la liberté, l’ouverture des frontières et l’amitié entre les peuples) sont devenus une réalité si évidente qu’ils ne peuvent plus être considérés comme des succès politiques. Tout au plus les événements-chocs, comme la guerre en Bosnie, rendent brutalement clair aux yeux de la plupart des Européens que cette évidence doit être sans cesse remise sur le métier. Car, dans le domaine de la politique européenne, il ne suffit pas de souligner ce qui a déjà été acquis: ce n’est qu’en s’attaquant à de nouveaux objectifs que l’on évitera la régression.

La démocratie et la subsidiarité doivent être les fils conducteurs de la politique d’intégration européenne, même si l’on peut s’attendre à ce que cela n’aille pas sans difficulté du côté des États nations. Ces derniers ne veulent ni abandonner leur droit de veto au nom de la démocratie, ni déléguer à des instances supérieures ou inférieures leurs compétences en vertu de la subsidiarité.

Bureaucratie avant démocratie ?

Le concept théorique de souveraineté sur lequel beaucoup d’États se fondent ne correspond plus à la réalité du monde actuel qui est de plus en plus interdépendant. Il y a longtemps déjà que les États ne sont plus souverains — au sens d’une souveraineté indépendante et exclusive — dans des matières comme la protection de l’environnement ou la politique économique et de sécurité. Le décalage entre la manière dont les gouvernements nationaux se présentent au public en qualité d’instance la plus compétente pour la résolution des problèmes et celle utilisée par l’Union européenne, alors que celle-ci pourrait effectivement résoudre seule la plupart de ces problèmes, engendre encore plus de confusion dans l’esprit des citoyens.

Proposer une coopération intergouvernementale renforcée comme solution à ces problèmes reviendrait à placer la bureaucratie avant la démocratie. La coopération gouvernementale (qui, en théorie comme en pratique, s’inspire bien souvent de la politique secrète des cabinets des siècles passés) a besoin de prise de décision et de contrôles démocratiques. Les parlements nationaux ne sont pas plus aptes à opérer un contrôle des instances européennes que les organes municipaux à contrôler les gouvernements nationaux. Rappelons-nous que le développement du Parlement de Westminster doit beaucoup au fait qu’une assemblée de maires contrôlés par leurs conseillers municipaux est incapable de gouverner intelligemment un pays.

Chaque fois que cette réalité sera niée, la pression des faits et le poids des problèmes existants seront là pour nous rappeler à l’ordre. Car démocratie et subsidiarité sont les deux faces de la même médaille: celle représentée par l’intégration européenne.

 

Traduit de l’allemand par Thierry BESANÇON et Olivier GUÉROT

 

Publié dans la revue du Groupe des Belles Feuilles, l'Année Européenne, en 1997, dans le dossier Institutions européennes.