Institutions européennes : Europe et fraudes, les moyens d'agir

En augmentation constante, l’évasion financière (détournements de dépenses et moins-values de recettes publiques confondus) représente en Europe plus d’un milliard d’écus, soit 1,4 % du budget de l’Union. Pour qu’elle ne devienne pas l’un des exemples des défauts chroniques de la construction européenne, la fraude doit être combattue au niveau européen en permettant à la Commission d’engager des poursuites pénales contre les fraudeurs dans chaque État membre. La Conférence intergouvernementale (CIG) devrait permettre d’y voir plus clair.

La présidence néerlandaise fait de la lutte contre la fraude au budget communautaire l’un de ses objectifs prioritaires. La Commission demande l’inscription du sujet à l’ordre du jour de la Conférence intergouvernementale (CIG).

Les enquêtes de François d’Aubert, Main basse sur l’Europe et l’Argent sale (1) n'y sont pas pour rien. Mani pulitea compté. L’appel de Genève lancé par des magistrats originaires de plusieurs pays d’Europe fait écho. L’opinion s’émeut. À juste titre. Les politiques structurelle, tarifaire, agricole, la JAI (justice, affaires intérieures — le troisième pilier), les politiques d’aide au développement sont concernées. Autant dire que la crédibilité de la construction européenne est en jeu.

Une estimation de l’impact global

L’enjeu financier est d’importance: en augmentation de 250% depuis 1993, l’évasion financière se monte en 1995, détournement de dépenses et moins-values de recettes confondus, à 1,4% du budget de l’Union, soit 1 100 millions d’écus. La même année, 4 758 cas d’irrégularité ont été décelés, en augmentation de 85% par rapport à 1993. Le montant total des pertes est vraisemblablement bien plus élevé. La fraude touche tous les domaines concernés par l’intervention financière des Communautés et devient un des exemples des défauts de la construction européenne.

Pour les dépenses administrées par les États (dépenses agricoles et politiques structurelles, soit 80% des dépenses de l’Union), la fraude détectée en 1995 représente un montant global de 383 millionsd’écus, soit 0,6% des financements accordés. En ce qui concerne les dépenses directes, gérées par les services de la Commission, le montant est d’environ28 millions d’écus, soit 0,3% des prestations.

Pour les recettes, la fraude s’élève à environ 735 mil-lions d’écus (domaines des ressources propres traditionnelles), soit 3,6% des ressources perçues à ce titre en 1995. Ce volume représente les droits et taxes éludés, principalement à l’occasion d’opérations commerciales (2).

Le recensement des domaines de la fraude

FEOGA garantie 216M écus soit 20%

Res. propres 735M écus soit 72%

Fonds struct. 67M écus soit 6%

Dép. directes 28M écus soit 2%

Les grandes fraudes transnationales sont donc concentrées sur les ressources propres et le Fonds européen d’orientation et de garantie agricole (FEOGA) (92% du total). Le régime des restitutions aux exportations et le régime de transit sont propices aux trafics. Exportation de fromage, de produits laitiers, "carrousel" de la viande avec les pays de l’Europe centrale et orientale (PECO), importation de produits à base de beurre, les exemples ne manquent pas. De même, les régimes commerciaux préférentiels donnent lieu à de nombreuses opérations frauduleuses, telle l’importation de produits fabriqués dans des pays tiers: disquettes pour ordinateur (Macao), bicyclettes (Viêt-nam), produits textiles (Honduras, Chine)… Les fonds structurels sont moins touchés (6% du total). En ce domaine, le Fonds social européen (FSE) représente 57% des enquêtes, mais 19% des montants, le Fonds européen de développement régional (FEDER) 20% des cas, mais 56% des montants, le FEOGA-orientation 20% des cas et 16% des montants, le Fonds de cohésion et l’Instrument financier d’orientation de la pêche (IFOP) réunissant le reste. On retrouve les fraudes "classiques". Par exemple, la Chambre régionale des comptes de Provence-Côte-d’Azur a mis au jour des surfacturations pour 5 millions d’écus sur RENAVAL et des versements occultes auprès des élus locaux (0,5 à 1 M écus) en contrepartie de falsification de marchés publics. Même les programmes de recherche, le Fonds européen de développement (FED), et d’autres encore, ne sont pas épargnés. On peut dire que la quasi-totalité des actions financées par l’Union sont entachées à plus ou moins grande échelle.

Les fraudeurs sont-ils pour autant tous des criminels ? Loin s’en faut. Quelques distinctions sont nécessaires: entre négligences plus ou moins délictueuses, gaspillage répréhensible et fraude intentionnelle; entre plusieurs milliers de cas recensés portant sur de faibles montants et le petit nombre de cas portant sur plus de la moitié de l’évasion financière. Il n’en demeure pas moins que l’apparition plutôt récente de réseaux liés au grand banditisme a été favorisée par l’ouverture des frontières. De même, le caractère "pousse au crime" de certaines dispositions concernant les dépenses est avéré.

Les dispositifs de lutte doivent démontrer leur efficacité

Pourtant, les États sont tenus par les dispositions de l’article 209 A du Traité des Communautés européennes de défendre les intérêts financiers communautaires au même titre que les leurs.

La Cour de justice a rendu un arrêt assimilant les intérêts financiers communautaires aux propres intérêts financiers des États membres (arrêt du 04-07-94 MilchwerkeKöln/Wuppetal eG contre Hauptzollamt Köln-Rheinau).

L’intérêt à mettre en place des organes de lutte spécifiques, disposant des moyens de coercition (perquisition, infiltration d’agents…) ou de protection(des dénonciateurs, des témoins…) requis là où les moyens traditionnels de recherche des preuves sont relativement inopérants, ne fait guère de doute.

Les responsabilités de l’administration sont également importantes: de la qualité du contrôle interne, du contrôle budgétaire, du contrôle juridique, de l’existence de mesures disciplinaires appropriées dépendent étroitement prévention et répression de la corruption.

En France, l’arsenal foisonne: une division spécialisée de l’Inspection générale des finances, la Cour des comptes, les Chambres régionales des comptes, une commission interministérielle ad hoc, le SGCI. Mais l’efficacité n’en est pas avérée, si bien que la lutte contre la fraude est présentée dans un récent rapport parlementaire comme un "défi" (3). Espérons que l’Instance spécifique de coordination de la lutte anti-fraude (ICLAF), placée auprès du Premier ministre, en octobre 1996, offrira l’efficacité souhaitée.

L’Union européenne ne reste pas inactive. Du côté de la Commission, une Unité centrale de lutte contre la fraude (UCLAF) a été mise en place en 1988 et emploie 125 fonctionnaires. Réorganisé en 1995, cet organe est devenu pluridisciplinaire. Le Comité consultatif de lutte contre la fraude (COCOLAF) a été créé en 1994. Mais seules trois réunions plénières ont eu lieu en 1995. Un numéro vert a été mis en place et reçoit 4 000 appels par an. Au Parlement, la Commission de contrôle budgétaire veille.

L’amélioration de certains dispositifs sectoriels renforce la prévention. Dans le domaine agricole, un ensemble de mesures tend à standardiser les documents, les contrôles, les techniques d’analyse du risque, les systèmes d’amendes, les agréments des sociétés de contrôle et de surveillance chargées d’établir les certificats de déchargement. Le régime des restitutions a été durci. Dans le domaine douanier, les procédures de transit (cautions financières, établissement des documents douaniers, système d’information des destinataires déclarés) ont été nettement renforcées et informatisées. Le programme"douane 2000" a pour objectif de développer la coopération entre les douanes et l’homogénéité des contrôles.

En outre, la Commission, en collaboration avec les États membres, s’est engagée dans le programme SEM 2000 (Sound and Efficient Management), une sorte de label anti-fraude auquel doit être soumise toute mesure à incidence financière. Enfin, une nouvelle base de données, IRENE, a été créée afin de gérer l’information recueillie auprès des États et des numéros verts.

Curieusement, les crédits sont en baisse: de 132 millions d’écus en 1995, on passe à 87 millions d’écus en 1996. Cette diminution s’explique du fait de l’extinction de certains programmes de cofinancement.

Néanmoins, la Cour des comptes européenne, dans son dernier rapport, souligne la faiblesse des résultats (4).

Réformer les fonds structurels?

De manière significative, le Conseil de l’Europe a adopté en novembre1996 un programme d’action contre la corruption qui présente un tour d’horizon fort complet du phénomène corruptif (5). Des scandales,en effet, ont récemment ébranlé l’administration européenne. Un haut fonctionnaire a même été révoqué. Mais rien n’autorise à affirmer que la corruption présente un degré particulièrement élevé dans cette administration.

Il n’en demeure pas moins que l’édiction d’un code de conduite européen des agents de la fonction publique, qui complète les réglementations sur des points précis d’application, concourrait à mieux prévenir la corruption.

Il est vrai que la complexité des réglementations et la multiplicité des gestionnaires offrent des tentations. En France, au moins dix offices professionnels répartissent les financements du FEOGA (3). De même, les programmes structurels, à cause de la microdiffusion des financements sur de très nombreuses opérations, deviennent difficilement contrôlables. En cette matière, le succès dans la lutte contre la fraude dépend donc assez largement de l’aptitude des États à maîtriser leurs propres circuits internes de financement, mais aussi d’une adaptation des règlements des fonds structurels. Il apparaît néanmoins que la concentration des financements sur des projets mieux identifiés et plus importants n’est pas le seul moyen de prévenir la fraude. Parce qu’une conception trop restrictive de cet objectif introduit lors de la réforme de 1988 pourrait conduire à remettre en question l’originalité de la démarche du "développement local", il convient de rechercher la voie d’un équilibre entre l’efficacité gestionnaire et l’efficacité politique.

L’obligation de résultat introduite lors de la modification des règlements des fonds structurels de 1993, qui implique l’évaluation systématique des réalisations financées par l’Union européenne, emprunte une bonne direction, à condition toutefois que ces évaluations soient menées avec toute la vigueur souhaitable.

Or la situation à cet égard demeure critique. Un rapport parlementaire (6) déposé en mars1996 constate pudiquement que "l’administration française n’est pas très familière de cette culture de l’évaluation" et signale, en ce qui concerne les programmes en cours, que les "évaluations ex ante ont été réalisées sans les acteurs socio-économiques (sic)", que "les évaluations intermédiaires ne sont pas efficaces" et que les évaluations ex post sont mal engagées parce que "la fiabilité des informations recueillies n’est pas assurée (sic)". En somme, les acteurs des politiques structurelles sont-ils réellement encouragés à adopter une attitude responsable?

La nécessaire adaptation du droit

La difficulté réside dans le fait que l’attribution des avantages financiers est "communautarisé", tandis que la lutte contre la fraude relève du troisième pilier.

Comment dès lors s’entendre sur la définition des infractions? Les droits pénaux nationaux, qui sont souvent perçus comme des éléments de souveraineté, sont rarement compatibles. Ce qui est une infraction dans un pays peut être, au contraire, favorisé dans un autre.

C’est pourquoi l’Union a adopté en 1995 un règlement spécifique (7), dit de Protection des intérêts financiers (PIF), rappelant leurs obligations aux États.

L’acquis principal de ce règlement est l’établissement d’un cadre juridique prévoyant des conditions générales pour l’édiction de sanctions administratives pouvant être appliquées de manière uniforme sur l’ensemble du territoire de l’Union européenne, et ce dans tous les secteurs de la politique communautaire (9). Mais la question des contrôles et des vérifications sur place reste posée. Il est difficile de trouver un accord. Qu’entend-on par contrôle? Qui est compétent, de l’État membre ou de la Commission, pour diligenter les enquêtes? Une proposition de règlement a été déposée en décembre1995, un texte qui concrétise le partenariat États membres-Commission.

Néanmoins, l’insuffisante harmonisation des règles relatives à la préparation des jugements et à la coopération au stade du jugement pose les limites de l’exercice (8).

La coopération avant jugement relève d’instruments spécifiques anciens comme la convention Europol, la convention SID, la convention de Schengen, qui ne répondent pas aux recommandations spécifiées par le nouveau règlement. Le risque existe que la preuve soit déclarée inadmissible ou même que la poursuite soit irrecevable pour non-respect des droits de la défense. En outre, la coopération au stade du jugement se joue dans un contexte bilatéral plus que multilatéral, et les systèmes de transmission de poursuite et d’exécution des jugements pénaux demandent à être harmonisés. Visant les fraudes commises à l’extérieur de la Communauté, la compétence universelle communautaire pas plus que la compétence universelle générale ne sont prévues, ni la règle non bis in idem qui permettrait pourtant d’éviter les poursuites multiples pour la même infraction.

Mais le principe de territorialité européenne suppose la création d’un Ministère public européen et largement décentralisé, sous la forme de ministères publics ou de chambres spécialisées en droit financier et budgétaire européen, doté de pouvoirs uniques dans les quinze pays de l’Union. Cette proposition qui a été faite par Klaus Hänsch lors de la conférence interparlementaire d’avril 1996 (9), et reprise dans le corpus juris "vers un espace judiciaire européen" (8), ne rencontre évidemment pas l’assentiment des États.

S’il n’est pas à exclure que les conclusions de la CIG apportent quelques améliorations, il faut signaler que la Commission a remis son ouvrage sur le métier, préparant d’intéressantes conventions dans le but d’améliorer la compatibilité des législations nationales et d’organiser la coopération judiciaire. La première convention contient notamment une définition de la fraude, destinée à protéger les intérêts communautaires dans le cadre du droit pénal national, prévoyant même des peines privatives de liberté pour les fraudes dont le montant dépasse 50 000 écus ainsi que le principe de responsabilité pénale du décideur. Un protocole à cette convention précise des éléments de droit procédural, établissant, entre autres, un registre commun des poursuites, pose la question de la responsabilité pénale des personnes morales et oblige les États membres à l’incrimination du blanchiment des produits de la fraude. On remarque toutefois que la complexité grandissante de cette construction juridique, dont on se plaît parfois à décrire le caractère "transpilier", pose à nouveau le problème de la lisibilité de la construction européenne.

Les aspects fiscaux de la lutte contre la corruption ne sont pas à négliger: la taxation des produits de la corruption, la confiscation de la contre-valeur aident à circonscrire le phénomène ; au contraire, la déductibilité des commissions, la non-transmission d’informations fiscales recueillies au cours de contrôles, les difficultés de transmission internationale l’encouragent. De même, sur le plan du droit civil, lorsqu’un fait est constitutif d’infraction pénale, il devient possible de demander des dommages-intérêts.

L’ancien président du Parlement européen, Klaus Hänsch, appelle de ses vœux une culture anti-fraude,seule, à ses yeux, à même de contrer ces comportements inciviques, voire criminels. Percevoir le budget communautaire comme un patrimoine commun plutôt que comme une caisse de laquelle chaque États membre tire profit, est-ce un vœu pieux ?

 

(1), L’Argent sale,1993, et Main basse sur l’Europe1995, par François d’Aubert, Plon.

(2) Rapport annuel de la Commission intitulé: "Protection des intérêts financiers de la Communauté", année 1995 (dernière année disponible en avril 1997).

(3) "Combattre la fraude: un défi pour les Quinze", rapport présenté par Jacques Myard à l’Assemblée nationale le 22 mai 1996.

(4) Rapport de la Cour des comptes 1995, JOCE C-340 du 12-11-96.

(5) Programme d’action contre la corruption, Conseil de l’Europe, adopté par le Conseil des ministres le 21 novembre 1996.

(6) "La politique régionale européenne et son impact en France", rapport parlementaire adopté par la délégation pour l’Union européenne de l’Assemblée nationale, déposé par Maurice Ligot le 28 mars 1996.

(7) Règlement relatif à la Protection des intérêts financiers (PIF) de la Communauté européenne, 2988/95, JO L 312 du 23-12-95.

(8) "Vers un espace judiciaire européen, corpus juris portant dispositions pénales pour la protection des intérêts financiers de l’Union européenne", par Mireille Delmas-Marty; étude réalisée à la demande du Parlement européen par des chercheurs de l’Association des juristes européens sous l’égide de la Direction générale du contrôle financier de la Commission européenne, février 1997.

(9) Conférence interparlementaire: "La lutte contre la fraude au budget communautaire" (22-24 avril 1996).

 

Publié dans la revue du Groupe des Belles Feuilles, l'Année Européenne, en 1997, dans le dossier Institutions européennes.