Entretien avec Jean Picq : La réforme de l'État et l'Europe sont liées

Secrétaire général de la Défense nationale (SGDN) de juillet 1995 à décembre 1996, auteur d'un ouvrage intitulé Il faut aimer l'État ainsi que d'un rapport remarqué sur la réforme de l'État, Jean Picq, aujourd'hui conseiller-maître à la Cour des comptes, estime qu'une telle réforme ne peut pas être dissociée de la définition d'une stratégie européenne. Empêtré dans sa tradition centralisatrice, l'État français doit apprendre à mieux transférer ses compétences, vers le haut comme vers le bas : c'est vrai des ministres, comme des parlementaires qui ne devraient pas être acculés au "tout ou rien" au moment de la ratification des traités européens, ou de la haute administration. Inquiet, toutefois, des dérives bureaucratiques de la Commission, il revendique avec force la place centrale de l'État dans la construction européenne, qui reste l'artisan, selon lui, du projet politique européen, dont les institutions ne sont que les "maîtres d'œuvre". Il n'y a donc pas lieu de "forcer la main aux nations" pour tenter de communautariser des domaines comme la politique extérieure et de sécurité, où elles ne sont pas prêtes.

Groupe des BELLES FEUILLES : Vous êtes l'auteur de la formule "Il faut aimer l'État!". Pourtant, cet État que vous jugez "impotent" et "dépassé" a beaucoup de mal à se réformer par le haut... Plutôt que de continuer à fustiger les nombreuses "exceptions françaises", ne serait-il pas plus approprié de faire porter la réflexion sur la société civile et les nouvelles formes de participation qu'elle pourrait adopter dans le cadre d'une Union européenne où ni la démocratie représentative ni le vieux rêve de l'omniscience technocratique ne suffisent plus ?

Jean PICQ : J’ai emprunté cette formule à un grand juriste suisse du début de ce siècle cité par Karl Jaspers dans l’un de ses livres... En réalité, le seul État que l'on puisse aimer est l’État de droit, celui qui protège, et non l’État tentaculaire, celui qui prétend s’occuper de tout et prélève sur les citoyens au-delà du raisonnable. Le meilleur service que l’État peut rendre à la société civile est de la laisser vivre et d’être attentif à deux questions qui ne sont simples qu’en apparence : qu’attend-elle vraiment de l’État et comment le faire au moindre coût ? Cette tâche est par essence politique et "d’en haut" parce que la première responsabilité de ceux qui dirigent l’État est de le reformer en permanence pour l’ajuster aux besoins de la communauté. Comme le suggère Michaël Walzer dans les "sphères de justice", les différentes sphères d’activité — l’entreprise, l’éducation, le système de soins, etc. — doivent être protégées contre l’intrusion excessive du pouvoir politique ou du pouvoir de l’argent, et c’est à l’État qu’il revient de veiller au respect des frontières entre les sphères. Cette responsabilité arbitrale doit s’appliquer d’abord à lui-même. Un arbitre ne peut être ni dans un camp ni sur la touche : il se perd quand il affirme savoir mieux que les joueurs ce qu’il faut faire pour gagner ; il se renie s’il se retire au profit de la main invisible du marché. Socialistes et libéraux modernes devraient se garder de ces tentations extrêmes. Il nous faut inventer l’État de règles, celui qui sait élaborer et faire respecter les règles qui assurent le bon fonctionnement de la démocratie et de l’économie de marché. Face au danger de l’omniscience technocratique, le droit et le marché sont d’heureux contre-pouvoirs que l’Europe nous fait découvrir chaque jour.

GBF : Pour que l'État puisse définir une véritable stratégie européenne, vous préconisez de "mieux" associer le Parlement. Or, l'introduction de l'article 88-4 à l'occasion de la ratification du traité de Maastricht a permis aux députés et sénateurs français de se prononcer sur les projets d'actes communautaires et, par extension, d'exercer un rôle accru d'orientation et de contrôle de l'activité européenne du gouvernement. Qu'est-ce qui empêche, aujourd'hui, le Parlement de se prononcer sur la préparation et la révision du futur traité sur l'Union européenne, au lieu de le ratifier dans sa version finale comme cela est encore le cas pour le traité d'Amsterdam ?

JP : La procédure du 88-4 porte sur des textes existants ou de droit dérivé et ne peut pas jouer pour un projet de traité. En revanche, rien n’interdirait que l’un des deux débats prévus chaque année au Parlement avant le Conseil européen soit consacré à une présentation par le gouvernement des objectifs de sa stratégie européenne. Le gouvernement pourrait aussi avoir recours à une déclaration de politique générale suivie d’un vote pour faire entériner par une majorité de députés les objectifs politiques et juridiques qu’il s’assignerait dans la négociation d’un traité fondateur. L’absence de débat préalable sur les objectifs a toujours nui à la construction européenne en France. Le souvenir de l’échec de la CED explique sans doute cette tentation du passage en force et du fait accompli. Mais si la Constitution comme l’efficacité immédiate commandent que la négociation soit l’affaire du gouvernement, la démocratie et l’efficacité sur la longueur du temps rendent en effet nécessaire que les représentants du peuple ne soient pas acculés au "tout ou
rien" au moment de la ratification. Il n’est pas sage de vouloir continuer à bâtir l’Europe entre experts européens et gouvernementaux. Comme le suggère la sémantique employée par les pères fondateurs, l’Europe est une construction. C’est aux architectes — les États qui composent l’Union — de soumettre en amont leur projet aux citoyens ou à leurs représentants, et non "au maître d’œuvre" de livrer en aval une maison conçue sur un modèle uniforme à des habitants qui ne vivent pas sous le même climat et n’ont pas toujours les mêmes traditions.

GBF : La solution visant à rattacher le ministre délégué aux Affaires européennes — directement — au  Premier ministre vous paraît-elle susceptible d'apporter un nouvel élan dans l'animation du débat national sur l'Europe ou la conduite des négociations sur les évolutions fondamentales de l'Union ?

JP : Comme pour la réforme de l’État, les affaires européennes ne peuvent pas être l’affaire d’un seul ministre! Réformer l’État et définir une stratégie européenne — les deux choses sont liées — concernent tous les ministres. Domaine par domaine — y compris et surtout dans les domaines régaliens — il faut définir,avec à-propos, les transferts de compétences vers le haut ou vers le bas. Difficile responsabilité d’un État stratège qui exige une rupture avec des habitudes centralisatrices où Paris veut tout décider et plus encore tout gérer...

GBF : Pourquoi le droit communautaire ne figure-t-il pas au programme de tous les concours administratifs de catégorie A et de tous les cycles de formation administrative générale ? Qu'est-ce qui empêche les ministères français de détacher des fonctionnaires à Bruxelles ou de s'engager dans des programmes d'échange avec leurs homologues des autres pays membres ?

JP : Notre fonction publique est restée profondément hexagonale dans sa tête comme dans ses réflexes. Comment ne le serait-elle pas, d’ailleurs, alors que depuis deux siècles elle "fonctionne" sur un modèle "exceptionnel" : un droit et une comptabilité spéciaux mais aussi hermétiques ; une gestion des ressources humaines qui interdit au système de s’ouvrir sur des talents venus d’ailleurs ; une culture faite de méfiance à l’égard de tout ce qui n’est pas soi. Faire respirer ce système est une tâche urgente. Mais pour que les hommes changent, il faut leur en donner le goût et favoriser l’ouverture qui crée la confiance en soi. Vaincre aussi l’ignorance, notamment celle du droit européen et des procédures de travail de type anglo-saxon ! Les stages à l’ENA devraient se faire de moins en moins en préfectures et de plus en plus dans les collectivités locales et dans les administrations étrangères...

Mettre l'enjeu européen au cœur des élections nationales

GBF :L'inégale répartition des charges entre les générations constitue, à vos yeux, la plus grande injustice sociale actuelle. En quoi une réforme de l'État en France pourrait-elle remédier à ces blocages et servir, du même coup, de moteur à une accélération de la construction européenne dans ces domaines ?

JP : Notre pays connaît, en effet, deux situations singulières : en revenu net moyen, mieux vaut être retraité qu’actif, fonctionnaire que salarié du secteur privé. Gardons-nous cependant de tirer de ratios moyens des conclusions hâtives : de nombreux retraités ont du mal à vivre et certains fonctionnaires sont très mal payés quand on songe à leurs responsabilités. Mais il y a des tendances lourdes qui ne sont pas saines. Il n’est pas bon pour un pays qu’un salarié protégé soit en moyenne mieux payé qu’un salarié qui peut perdre à tout moment son emploi. Le fait le plus injuste est que les jeunes générations devront un jour payer le prix du manque de courage des générations actuellement en charge des responsabilités. Il en va ainsi quand la dette publique explose pour financer les déficits publics qu’on n'a pas su ou voulu réduire. Or, réformer les retraites, organiser les conditions d’une maîtrise des dépenses de santé, améliorer le coût-efficacité du système éducatif, mettre sous tension de résultat les gestionnaires publics ne dépendent que de nous.

GBF : Vous êtes très critique à l'égard de la décentralisation telle qu'elle a été effectuée, en France, en  982. Pour vous, il faudrait que ce processus soit poursuivi au profit, notamment, des collectivités locales et des établissements publics... Une réforme de l'État en ce sens permettrait-elle aux élus locaux, régionaux et nationaux de faire un meilleur apprentissage du principe de subsidiarité — inconnu en droit français — et de moins redouter, ainsi, les inévitables partages de compétence à l'échelon européen ?

JP: Les lois de décentralisation de 1982 ont marqué une rupture prodigieuse dans un pays de tradition centralisatrice. Il n’est donc pas étonnant qu’elles aient été mises en œuvre de manière terriblement prudente. On a tiré parti de l’existence de plusieurs niveaux pour fragmenter les compétences. On a surtout veillé à ce que le "centre" conserve le contrôle. L’exemple de l’éducation est révélateur: le "contenant"a été transféré aux collectivités locales — les collèges aux départements et les lycées aux régions (ils sont  pourtant souvent dans les mêmes murs) — et Paris a gardé le "contenu", la définition des programmes et la gestion des enseignants. On continue ainsi à prétendre gérer de Paris le mouvement des enseignants, les vacances et les rythmes scolaires de peur, sans doute, que les académies ne "dérapent". Comme si les conditions de vie des enfants étaient les mêmes à Cambrai et à Nice, à Colmar et à Vannes ! De nouveaux transferts au profit des régions sont donc nécessaires. Mais la décentralisation, au sens managérial du terme, devrait également prévaloir dans l’État. Nous avons suggéré (1) que chaque ministère entreprenne de définir ce qui doit demeurer de la compétence du "centre" et ce qui devrait être délégué à des agences ou établissements publics vraiment autonomes. Cette démarche, inspirée par l’expérience britannique ou suédoise, ne vise pas à "privatiser" mais à mobiliser les agents publics autour d’objectifs clairs. Elle redonnerait de l’intérêt tant aux postes du "centre" où l’on s’épuise à vouloir tout gérer au lieu de définir et d’évaluer, qu’aux postes "décentralisés" où les gestionnaires seraient jugés sur leurs résultats et non sur leur capacité à absorber les circulaires ministérielles !

GBF : La difficulté, en France, de voir émerger une conscience européenne est souvent liée au manque de représentativité de nos députés européens. Or, tous les débats pour modifier le mode de scrutin européen,
notamment un redécoupage des circonscriptions en huit grandes régions qui permettrait de dépasser les  clivages nationaux et les querelles partisanes, semblentvoués à l'échec. Comment expliquez-vous ce  manque de sérénité de la classe politique française ?

JP : Le projet que vous évoquez entendait remédier au fait que les députés européens sont aujourd’hui, en France, sans assise territoriale et totalement inconnus de leurs électeurs. On pourrait y voir aussi  implicitement la préfiguration d’une nouvelle organisation régionale, les huit régions électorales se  substituant un jour aux vingt-deux régions actuelles. C’était prendre le risque d’ajouter à la confusion actuelle sur les différents niveaux... On ne corrige pas non plus les inconvénients de la proportionnelle intégrale — ce sont les états-majors qui choisissent les élus avant les électeurs — en remplaçant une liste nationale par vingt-deux listes régionales. Surtout, un mode de scrutin ne saurait changer les pouvoirs d’une institution quand ils sont modestes. Les élections européennes sont sans enjeu européen parce que les élus n’ont de comptes à rendre à personne : ni sur leur activité législative, ni sur le contrôle de la  Commission européenne. Le meilleur service que l’on pourrait rendre à l’Europe serait donc que l’enjeu européen soit au cœur des élections nationales de telle sorte que les hommes qui se disputent le pouvoir soient en mesure de faire comprendre que les affaires nationales ne peuvent plus être pensées et jugées,
aujourd’hui, autrement que dans une perspective européenne. Les dernières élections législatives en  France l’ont montré avec le débat sur l’euro et le gouvernement économique. Quant au "manque de sérénité" que vous évoquez, il vient de l’extrême difficulté française à penser la souveraineté autrement que sur le mode de l’exclusivité. Le partage de souveraineté qui nous est imposé par les faits est perçu — à tort — comme une atteinte irréparable à notre intégrité et à notre identité.

Souveraineté partagée et mise en commun des moyens

GBF : L'introduction de l'euro, avec onze pays qualifiés sur quinze, montre que dans un domaine où l'État était supposé avoir des compétences régaliennes — la monnaie — le partage de la souveraineté permet de récolter les fruits d'une émulation collective... Cet exemple des vertus d'entraînement de la méthode communautaire ne milite-t-il pas en faveur d'un État moins attaché aux apparences de la souveraineté et plus conscient du bénéfice qu'il peut tirer d'une expérience croisée avec celles de ses partenaires ?

JP : L’Union européenne est une union d’États qui acceptent de renoncer dans certains domaines bien identifiés à leur souveraineté nominale pour retrouver, sur un mode partagé, une souveraineté réelle. On ne crée pas une nouvelle souveraineté, on s’organise ensemble pour l’exercer autrement. L’exemple de l’euro le suggère : ce qui sera perdu — la possibilité pour un gouvernement de changer la parité de sa monnaie — est peut-être moins lourd à terme pour le pays que ce qu’il peut gagner par ailleurs en appartenant à un
pôle régional stable et attrayant. Le projet européen doit être compris et construit comme un effort de valorisation des identités nationales, et non leur négation. S’il n’y avait pas eu l’aventure de l’Airbus, les avionneurs européens seraient aujourd'hui de simples sous-traitants de l’industrie américaine au lieu d’être en "pole position" face à Boeing ! Mais si l’Europe fait parfois réagir, c’est parce qu’elle reproduit dans un système qu’on dénonce comme libéral ou anglo-saxon le jacobinisme français. Rien ne vient s’opposer à la tentation bruxelloise de vouloir tout réglementer. Il n’y a pas de clause "anti-remonté" alors même que le traité de Rome prévoit que les "directives" européennes fixent les objectifs en laissant aux États la liberté des voies et moyens d’y parvenir. L’Europe a mis au service d’un bon projet politique un mauvais penchant
bureaucratique.

GBF : Certes, mais dans un domaine où ni la Commission, ni le Parlement, ni la Cour de justice européenne ne sont associés, et où les États délibèrent entre eux à l'unanimité, à savoir la politique extérieure et de sécurité, les positions se neutralisent. Là encore, le maintien à tout prix par certains États des apparences de la souveraineté est-il préférable à une capacité réelle de l'Europe à exercer ses responsabilités et à défendre ses valeurs sur le plan mondial ?

JP : Des institutions ne peuvent à elles seules façonner une communauté politique. On ne refait ni l’histoire ni les peuples. Les nations européennes peuvent avoir vis-à-vis de l’Ouest, de l’Est ou du Sud des vues réellement divergentes. On l’a bien vu dans la crise yougoslave. Il n’est donc pas sage de croire qu’on forcera la main aux nations par un vote à la majorité qualifiée ou en communautarisant. En revanche, une démarche fructueuse pourrait avoir lieu dans une double direction. Du point de vue des fins, l’Europe devrait montrer qu’elle incarne des "valeurs" — celles que décrit l’article J1 du traité d’Amsterdam — et non une volonté de puissance. C’est particulièrement vrai vis-à-vis de la Russie ou du monde arabe où l’Europe perdrait beaucoup si elle devait s’identifier à une forteresse occidentale, c’est-à-dire, pour eux, américaine. Du point de vue des moyens, l’Europe devrait privilégier la valeur ajoutée. J’ai toujours pensé, par exemple, qu’une flotte de transport militaire à long rayon d’action constituée en commun pourrait donner à chaque État une capacité d’action plus forte que s’il devait compter sur ses seules forces ou rechercher des secours américains. On l’a vu plus modestement dans le conflit Irak-Iran quand l’UEO a constitué une flotte de dragueurs de mines pour déminer les eaux territoriales dans le golfe Persique.

GBF : En matière de justice et d'affaires intérieures, la lutte contre la grande criminalité, le trafic de drogue, voire le terrorisme ne bénéficierait-elle pas d'une mise en commun des moyens et des compétences des États membre ? Qu'est-ce qu'il faut réformer, en France, pour permettre cette "communautarisation" du troisième pilier et, ainsi, une meilleure collaboration de la police française avec ses homologues  européennes ? En quoi la réforme de la justice est-elle pertinente avec les avancées du traité d'Amsterdam
sur les questions d'asile et la délivrance des visas ?

JP : Il est difficile de mettre sur le même plan la réforme de la justice et le traitement des questions de sécurité intérieure, même si le troisième pilier a établi ce lien. La réforme de la justice est une affaire essentielle pour l’État, en France, puisqu’il s’agit de redonner à la justice sa vraie place dans l’État en assurant son indépendance. C’est une question nationale par essence puisqu’elle renvoie à l’équilibre institutionnel et à la séparation des pouvoirs. Quant aux affaires de sécurité intérieure, même si elles touchent des questions réservées aux pouvoirs des États, chacun comprend l’intérêt d’une mise en commun des moyens de surveillance et d’investigation pour affronter le terrorisme ou les mafias. Les frontières "internes" sont encore plus perméables que les frontières externes. Cette mise en commun, qui s’exprime par une coopération active dont le Mondial a donné une bonne illustration pour la surveillance des hooligans, doit-elle aller jusqu’à la constitution d’agences européennes du type FBI ? Avant l’UEM, il y a eu le SME. Une agence européenne de sécurité s’imposera le jour où la coopération traditionnelle aura montré ses limites. Ce domaine de la justice et de la sécurité illustre bien, en tout cas, ce que vous appelez les "apparences de la souveraineté" et le "bénéfice de l’expérience croisée". Sommes-nous encore "souverains" — au sens français du terme — alors que les cours de Luxembourg et de Strasbourg imposent régulièrement à nos juges et à nos gouvernants le respect de l’ordre juridique européen ? Cette perte de souveraineté est pourtant un progrès de l’État de droit puisqu’elle fait de l’État lui-même un justiciable, qu’il s’agisse d’imposer aux juges un délai raisonnable pour juger ou aux gouvernements des limites aux écoutes téléphoniques. Le paradoxe est que nous avons aujourd’hui un espace juridique commun (qui préfigure un espace politique commun que nous n’avons pas encore) mais que nous n’avons pas encore d'espace de sécurité commun (alors que cet espace existe déjà aux yeux de ceux qui veulent le déstabiliser).

GBF : Dans cet exercice de "souveraineté partagée" qui devient de plus en plus indispensable, notamment dans la perspective des prochains élargissements, comment voyez-vous l'avenir des grands corps del'État français ?

JP : Les grands corps de l’État doivent jouer leur rôle de toujours — servir l’État républicain avec intelligence et ardeur — en ouvrant grand leurs fenêtres sur le large pour être les artisans, auprès de ceux qui dirigent le pays, de la nécessaire reconstruction d’un État "autre".

(1) "L'État en France", rapport au Premier ministre, La documentation
française, Collection des rapports officiels, février 1995, 218 pages.