Diplomatie et sécurité européenne : L'invention de la diplomatie européenne

Au moment où l’Union européenne s’efforce de donner un sens et une réalité à une politique extérieure et de sécurité commune (PESC), il n’est pas inutile de se remémorer les origines de la diplomatie européenne. Le terme "diplomatie", ou "art de la négociation", n’est apparu qu’au XVIIIe siècle. Il englobe les conceptions juridiques ainsi que les pratiques politiques que les Européens ont en commun. Au temps des Princes, comme à celui de l’émergence des États nations, le souci fut toujours de préserver un équilibre fait d’alliances successives entre les puissances afin d’aboutir à la paix et d’éviter la guerre.

Un colloque historique* s’est tenu au Centre de conférences internationales de Paris les 9 et 10 février 1996 autour de ce thème à priori énigmatique : "l’intervention de la diplomatie (Moyen Âge-Temps modernes)". Une réaction naturelle a été de remarquer que la diplomatie était bien plus ancienne, peut-être aussi ancienne que l’homme. En réalité, l’acception moderne du mot "diplomatie" ne serait avérée qu’à partir du XVIIIe siècle, et de la Révolution française, dans des discours de Linguet ou de Robespierre, et c’est ce qui a été l’origine de ces rencontres.

Une autre constatation, c’est que l’école historique française a longtemps boudé, pour les temps médiévaux et modernes, les relations internationales, car elles se nourrissent de l’événement et donnent une place à l’action individuelle, alors que le pli était pris chez les historiens de ne considérer que les évolutions sur la longue durée, les structures invariables et les mouvements collectifs. Une forme de dédain s’est même exprimée, de Michelet à Braudel. Il n’a pas touché l’histoire contemporaine, sans doute parce que les malheurs du XXe siècle rappelaient ce que les faits internationaux apportent de tragique, sans doute aussi parce que des personnalités scientifiques comme Pierre Renouvin et Jean- Baptiste Duroselle ont multiplié les travaux fondateurs. Hors de France,au contraire, les études n’ont pas négligé ces réalités "européennes" de l’époque médiévale et moderne. Et en France, depuis plus d’une décennie, une curiosité nouvelle s’affirme autour du travail de la diplomatie. La réunion de 1996 a salué ce renouveau historiographique qui est aussi un signe des temps. La discipline historique est une des bases de toute réflexion intellectuelle, et il était regrettable que, s’enfermant dans des visions trop locales ou trop économiques, elle pût oublier la perspective politique dans sa dimension internationale.

L’étude de la diplomatie européenne doit nombre de ses traits à la documentation qu’elle aborde. Le premier, c’est que les fonds d’archives sont marqués par le secret et n’ont été ouverts qu’au XIXe siècle. Comme la politique internationale se nourrit de ces précautions, il s’agit toujours d’une face cachée, et donc inquiétante, de la vie des États et des sociétés. L’autre trait, c’est que ces correspondances et ces mémoires étaient destinés au prince, au roi, dans un rapport exclusif, même si en réalité des intermédiaires existaient, ministres ou commis. Il y avait bien un discours politique, élaboré et médité, mais un discours qui, par la nature même du pouvoir, n’était pas public et ne devait être ni partagé ni divulgué. Enfin, le troisième trait, c’est que la notion même de diplomatie tient à la création de ces archives qui furent destinées, dès la fin du XVIIe siècle, à conserver une mémoire de l’État, défini face aux autres États européens.

Les prétentions des maisons souveraines

Longtemps, dans l’organisation complexe de l’Europe féodale, le prince ne ressentit pas le besoin d’avoir des représentants auprès des autres princes. C’est l’évolution des structures européennes qui fit naître ce besoin. Des cités-États, et le cas de la république de Venise est le plus frappant, ou des ligues de cités, comme la Hanse, s’imposaient en dominant le commerce pour l’ensemble du monde connu, et ce fut l’occasion de tisser des réseaux de correspondances à travers l’espace. Surtout, de grandes puissances se dégagèrent autour de "maisons"souveraines, fondant des dynasties stables. L’affirmation de ces maisons accompagnait souvent la formation d’un État et l’organisation d’une administration. Le changement des acteurs conduisait à une mutation de leurs rapports et exigeait des formes nouvelles de dialogue.

Longtemps les historiens, qui avaient pour référence les États nationaux du XIXe siècle, ont regardé avec une certaine défiance cette mosaïque européenne d’autrefois. Le Saint Empire romain germanique, avec son millier d’unités politiques, quasi souveraines, a été assimilé à un monstre dès le XVIIe siècle. Les traités de Westphalie étaient considérés comme un moyen de stabiliser l’Europe centrale, mais aussi comme un retour en arrière. Bientôt,ce fut la monarchie française, avec ses grandes armées,ses fortes finances et son administration étoffée, qui apparut comme un modèle européen. Cette efficacité,toute relative, fut enviée et imitée. Lorsque les États se structurèrent, parfois en se confondant avec des nations,ils visèrent à des conquêtes : l’affirmation de l’identité nationale débouchait sur un nationalisme exacerbé et sur un affrontement des nationalismes. Cette leçon de l’histoire a entraîné un changement des perspectives chez les historiens d’aujourd’hui. Le Saint Empire, par exemple, apparaîtrait volontiers comme une fédération harmonieuse des États allemands, laissant vivre la diversité des pays en Allemagne, où les cours des petits princes surent abriter une civilisation brillante et virent naître le talent de Mozart, de Goethe ou de Beethoven.

Si les conséquences guerrières du fait dynastique ont été souvent soulignées, à travers une historiographie volontiers nationaliste, où l’État était considéré comme enfant de la guerre, les vertus de ce système traditionnel n’ont pas été remarquées. Dans l’Europe des rois, les mariages princiers étaient des moments clés. Ces unions matrimoniales guérissaient comme par enchantement les plaies politiques des conflits, même si elles annonçaient aussi les troubles futurs. En effet se constituait et se développait un écheveau complexe qui était à l’origine des"prétentions" que les maisons nourrissaient et qu’elles affirmaient dès qu’une dynastie venait à s’éteindre, et cet appétit des souverains transparaît à travers toute réflexion sur l’Europe moderne. Les titulatures des princes évoquaient ainsi des domaines perdus, mais jamais négligés. Ces prétentions issues des liens du sang, donc des lois de la nature, étaient volontiers rappelées lors des congrès de paix par exemple, car il importait qu’elles ne fussent pas oubliées, puisqu’elles pouvaient être utiles après des décennies, voire des siècles.

Les crises européennes furent donc des affaires de succession au XVIIe siècle et au XVIIIe siècle, surtout de 1650 à 1750 : succession de Clèves et Juliers, succession palatine, succession d’Espagne, d’Angleterre, de Neuchâtel, de Pologne, d’Autriche, de Bavière. Toute l’histoire des relations internationales est scandée par de tels imbroglios. Les successions introduisaient dans l’organisation européenne des ruptures qui étaient facteurs de désordre, mais ne faut-il pas souligner aussi que c’étaient des occasions de changement, donc des facteurs de fluidité dans les structures politiques de la chrétienté ? Philippe V par exemple, le premier Bourbon d’Espagne, tenta d’implanter dans son royaume le modèle d’administration qui existait en France.

Ces crises de succession rendaient nécessaire une attention à la vie personnelle des princes. Et les complots et les conspirations étaient regardés avec intérêt, car une puissance étrangère pouvait utiliser de telles fractures pour affaiblir un ennemi ou un rival. Les princes en exil, les "prétendants", portaient des espoirs de revanche, ce qui signifiait des troubles possibles et des révolutions, d’autant qu’ils étaient accompagnés parfois de partisans nombreux et déterminés, et que leur patrie pouvait toujours craindre leur retour.

Plus généralement, tous les voyages des princes étaient des événements, et ceux de Pierre le Grand furent encore un exemple étonnant de cette curiosité princière. L’idée s’imposa peu à peu qu’un souverain ne devait pas quitter son territoire, à moins qu’il n’entreprît une guerre. Au cours du XVI e siècle, les rencontres furent encore nombreuses, mais les monarques ne se rencontrèrent plus guère au XVIIe siècle, ce qui renforça le rôle et l’éclat de leurs représentants. L’ambassadeur fut alors présent de façon permanente, image parfaite de son maître, mais présence moins encombrante.

Portrait du parfait ambassadeur

La réunion de 1996 a montré comment la diplomatie s’est ainsi fortifiée au Moyen Âge et à l’époque moderne. Il est possible d’analyser alors l’émergence et l’épanouissement d’un art de la négociation, même si, comme l’a remarqué Philippe Contamine, il est toujours nécessaire de remonter aux sources antiques de notre histoire, pour comprendre les conceptions juridiques ou les pratiques politiques.

C’est en Italie que l’Europe a trouvé des modèles : celui de l’Église, avec les légats et les nonces, mais aussi celui de Venise ou de Florence. À leur tour, les grandes puissances européennes, l’Angleterre, la France, l’Empire, l’Espagne, tentèrent, non sans hésitations, de construire ces édifices de la représentation et de la discussion internationales. Cette élaboration fit naître naturellement des interrogations sur le rôle et l’action des négociateurs : les casuistes s’interrogèrent en particulier sur l’usage du mensonge et de la dissimulation auquel les diplomates étaient contraints et qui semblait contraire aux devoirs d’un chrétien.

Une hiérarchie existait entre les divers représentants,qui correspondait à la hiérarchie théorique des souverains en Europe. Le diplomate officiel n’avait pas le même "caractère" — ambassadeur, envoyé ou résident — selon l’importance du souverain ou de la république auprès duquel il serait accrédité, selon le dessein politique aussi, selon son origine sociale enfin. Si la mission était temporaire, elle était qualifiée d’"extraordinaire". Le"caractère" était précisé dans la lettre de créance qui authentifiait la mission et qui serait présentée au souverain ou aux institutions souveraines à l’étranger. L’envoyé était alors protégé par le "droit des gens", qui lui assurait des immunités. Il ne pouvait être arrêté : un envoyé russe, ainsi emprisonné à Londres parce qu’il y avait fait des dettes, faillit conduire Pierre le Grand dans le camp de la France en juillet 1708 ; la reine Anne d’Angleterre et le Parlement durent prendre une loi qui préservait les "privilèges des ambassadeurs et autres ministres publics des princes étrangers" et même de leurs domestiques, et une ambassade d’excuses fut envoyée auprès du tsar. Néanmoins, les ambassadeurs n’étaient pas toujours protégés contre les mouvements de foule : après la fuite de Jacques II Stuart, en décembre 1688, des Londoniens mirent le feu aux chapelles des ambassadeurs catholiques. Lorsque la négociation primait sur la représentation,l’agent n’avait pas forcément de caractère officiel, même s’il avait des "pleins pouvoirs" pour signer un accord — il était ministre plénipotentiaire. En 1711, le ministre français Colbert de Torcy crut sur parole l’abbé Gaultier qui lui proposait la paix de la part du gouvernement anglais, et le poète Prior ne fut envoyé en France qu’avec un simple billet d’une seule phrase signé de la reine Anne.

Une organisation permanente de négociateurs coûtait cher et elle se disloquait en partie dès qu’un conflit éclatait. Mais l’influence politique d’un souverain ou d’un État se marquait d’abord par cette présence diplomatique et, en retour, ces réseaux étaient d’autant plus efficaces que la puissance du pays en question était impressionnante —importante — et qu’elle permettait au diplomate de parler haut et fort.

Les tâches des ambassadeurs et des négociateurs étaient multiples. Lorsque les relations se renouaient entre deux grandes puissances après une guerre, des ambassades solennelles marquaient cette réconciliation. Confiées à des personnages de grande naissance, elles étaient entourées de faste. Une suite nombreuse de gentilshommes, des carrosses superbes, des cadeaux symbolisaient ce dialogue nouveau. Une entrée solennelle dans la capitale et une audience privée puis publique de l’ambassadeur par le souverain étaient les passages obligés. La tradition fixait le détail de ces cérémonies qui étaient de vastes mises en scène, et tout manquement pouvait signifier une insulte. La peinture et la gravure permettaient de rappeler et de diffuser de tels événements. Ces ambassades extraordinaires marquaient aussi les événements familiaux des dynasties souveraines : pour l’avènement d’un prince allié, pour une naissance ou pour une mort. De telles ambassades extraordinaires étaient destinées aussi à faire impression sur des nations étrangères ou à imposer une médiation.

Les ambassadeurs ordinaires, les envoyés ou les résidents avaient des tâches plus terre à terre. Représentant leur souverain et ses sujets, ils s’occupaient des éventuels litiges, frontaliers ou commerciaux, défendaient les intérêts de leurs compatriotes, obtenaient des passeports. Ils s’efforçaient de connaître le pays dans lequel ils vivaient, en étudiant la personnalité du prince, le jeu des institutions nationales, les principaux ministres, les forces politiques, les cabales de cour, les partis lorsqu’ils existaient, comme en Angleterre, les forces sociales, les ressources financières, les forces militaires. Il s’agissait d’informer le souverain lointain, mais il fallait être aussi prudent car l’ambassadeur ne devait pas être soupçonné d’espionnage. Il apparaît aussi que les rois laissaient volontiers à des généraux, à des voyageurs, à des consuls, voire à des aventuriers le soin de tisser leurs propres réseaux de renseignements : la confluence et la confrontation de telles sources permettaient d’étayer une information. Des États surent aussi se constituer des réseaux efficaces de renseignements et l’exemple des services secrets vénitiens est à cet égard évocateur.

Le diplomate était tenté d’exercer des pressions par une habile propagande : la rédaction de textes politiques et leur diffusion étaient des auxiliaires utiles pour convaincre l’opinion publique. Pendant la guerre de Succession d’Espagne, l’abbé de Pomponne, ambassadeur de France à Venise, avait réussi à s’emparer des papiers du secrétaire d’un diplomate de Piémont-Savoie : ces documents furent publiés en Suisse pour montrer les intrigues des ennemis de Louis XIV. L’information débouchait sur la désinformation ou la propagande.

Cette action diplomatique sut se nourrir d’une forte réflexion juridique et théorique. Des hommes d’État et des juristes rédigèrent des traités de droit international pour tenter de donner des règles à l’affrontement militaire. C’est un véritable code que publia Grotius en 1625, le De jure belli ac pacis. La réflexion chercha à perfectionner les techniques diplomatiques : Callières publia en 1716 son manuel du parfait ambassadeur, De la manière de négocier avec les souverains. Dans ce sillage apparut le souci d’assurer une bonne formation aux futurs négociateurs. Une Académie politique fut créée, à la fin du règne de Louis XIV, pour disposer de bons secrétaires d’ambassade. Elle ne dura guère. En revanche, dans le cadre de l’Université de Strasbourg, l’historien Schöpflin permit la naissance d’une véritable École diplomatique qui eut un beau succès en attirant des gentilshommes d’Allemagne ou de l’Est européen. Enfin, des écrivains cherchèrent à préciser les conditions pour assurer la paix à l’Europe, voire au monde : l’abbé de Saint-Pierre en est un bon exemple avec, en 1713, son Projet pour rendre la paix perpétuelle en Europe.

Les cohérences européennes

Ces progrès de la diplomatie ne doivent pas dissimuler que la guerre fut bien un recours constant des princes et des États, mais elle était volontiers présentée comme juste. Elle s’appuyait sur les structures sociales qui distinguaient la noblesse se consacrant au service militaire. Néanmoins, ces affrontements ne furent-ils pas plus limités qu’on ne l’a longtemps pensé ? Car derrière les différences ethniques et linguistiques, les clivages religieux, les divisions politiques, les rivalités économiques, des cohérences se dessinaient en Europe.

Elle était largement chrétienne et c’était un facteur d’unité. Le souvenir de la Rome antique et l’héritage de sa civilisation restaient également des biens communs à tous. Les références aux littératures grecque et latine étaient aussi le ciment de l’éducation européenne. Les hiérarchies sociales étaient les mêmes dans la plupart des pays européens. D’autres solidarités s’imposaient. Une "République des Lettres", héritière de l’humanisme,regroupait tous les érudits et les savants qui voyageaient, échangeaient des correspondances régulières et des livres — ce véhicule triomphant du savoir. Les institutions d’éducation échappaient elles-mêmes au cadre local ou national : les universités de réputation européenne, les collèges célèbres, les académies pour les jeunes gentilshommes. L’art était aussi une donnée internationale ; comme l’artisanat d’art, il dépendait largement des commandes princières :les formes, les idées, le goût circulaient le long des routes. Ceux qui les créaient étaient parfois tentés de se mêler aux affaires européennes. Ainsi étaient tissés des liens qui ignoraient les frontières et qui méprisaient les conflits. C’est dans ce contexte que vivaient et s’affirmaient les acteurs des relations internationales, et qu’ont travaillé les négociateurs.

À l’époque moderne, la diplomatie dut surtout tenir compte des craintes que la prépondérance d’une puissance faisait naître en Europe. C’est l’inquiétude face à toute tentative de "monarchie universelle". Au début du XVIIe siècle, la monarchie espagnole et ses théoriciens politiques rêvaient encore d’une domination de la Terre, et l’engagement de la France dans la guerre, en 1635, s’explique surtout par la volonté de rompre l’encerclement du pays par l’alliance des Habsbourg. À son tour, Louis XIV, par ses initiatives belliqueuses, fit renaître ce spectre de la monarchie universelle que la propagande de ses ennemis utilisa contre lui pour construire des coalitions. Finalement, la théorie d’un équilibre européen sur le continent prévalut au XVIIIe siècle et fut le choix majeur de la diplomatie anglaise, avec l’émergence de puissances intermédiaires comme le Piémont et la Prusse.

Pour résoudre les conflits européens ou extirper des prétentions dangereuses, les "renonciations" qui étaient imposées aux princes ou aux princesses signifiaient que l’ordre et le droit naturels étaient contournés et niés au profit d’un ordre et d’un droit rationnels, et ce droit international transformait l’Europe des Princes. Dans cet esprit, l'Europe disposa, au temps des Lumières, d’un arsenal de notions et de pratiques pour sauvegarder la paix et lutter contre la guerre. Équilibre raisonnable, c’est la vision de Leibniz, et recherche de la paix perpétuelle, c’est le travail de Saint-Pierre ; rationalisation de l’État et cohérence du territoire, art de la négociation et professionnalisation de la carrière diplomatique, ce seraient plutôt des visées des ministres de Louis XIV ; respect des règles et des règlements dynastiques, invention de "systèmes" pour organiser le continent, échanges et partages de souverainetés, c’est la pratique des ministres au temps de Louis XV; concert des grandes puissances, refus de la guerre générale et interventions ponctuelles, c’était peut-être le souhait de Fénelon.

Ces instruments avaient été créés aux siècles précédents pour constituer cet ensemble qui trouva son nom à la fin du XVIIIe siècle, la diplomatie. Mais au moment où cet art suprême s’imposait, les réalités internationales avaient évolué pour donner à la guerre, donc à la paix, des formes nouvelles : les princes s’effaçaient, les acteurs politiques changeaient, l’Europe des nations naissait et, avec elle, une diplomatie nouvelle.

* Ce colloque, placé sous le haut patronage de M. Hervé de Charette, ministre des Affaires étrangères, avait été organisé par la Direction des archives du ministère des Affaires étrangères (M. François Renouard, Mlle Isabelle Richefort) et par le Centre pour la recherche, l’enseignement et la publication dans le domaine de l’histoire de l’Europe — Université de Paris XII (Lucien Bély).

Publié dans la revue du Groupe des Belles Feuilles, l'Année Européenne, en 1997, dans le dossier Diplomatie et sécurité européenne.