Diplomatie et sécurité européenne : La quadrature du cercle atlantique, bâtir Vienne éviter Versailles

Le débat sur l'élargissement de l'OTAN a suscité nombre de controverses. Peu à peu, entre Moscou et Washington, un climat de "paix froide" s'est instauré ; tandis qu'à l'Est ce débat engendrait frustrations et jalousies. En accroissant la sécurité de quelques-uns, ne risque-t-on pas en effet d'augmenter l'insécurité de tous? Telle est la quadrature du cercle que la Charte russo-atlantique est censée résoudre. Au cœur de ce débat, on retrouve le statut et le rôle de la Russie en Europe. Bien que les Européens aient été longtemps absents des négociations, leur responsabilité reste entière puisque l'enjeu est de bâtir un système de sécurité collective efficace et cohérent en Europe. Or, celui-ci ne se fera pas sans ou contre les Russes. Écarter Moscou, c'est risquer un nouveau traité de Versailles. Une hypothèse que les Européens n'ont pas le droit d'envisager.

Il ne se passe pas de semaines sans que de nouvelles contributions viennent enrichir le débat sur l’élargissement de l’OTAN. Depuis plus de deux ans, journalistes, universitaires et responsables des différents pays concernés, et ils sont nombreux, s’échangent des arguments divergents, donnent des avis parfois péremptoires mais souvent opposés, dressent des scénarios des plus optimistes ou laissent présager un avenir des plus sombres. Un seul constat rassemble tous les experts: la question de l’élargissement apparaît bien comme l’une des plus importantes affaires diplomatiques et politiques depuis la fin de la guerre froide. Cette initiative est désormais hissée au rang de priorité par la Maison-Blanche, traditionnellement plus attentive aux affaires étrangères lors du second mandat présidentiel, tandis qu’à Moscou l’opposition à ce projet reste unanime et intangible. Les risques d’une paix froide sont réels, à tout le moins la "lune de miel" qui avait caractérisé les relations russo-américaines, selon l’expression d’Andrei Kozirev, semble bien révolue, et les rapports entre les deux pays se jugeront désormais à l’aune de la négociation qui s’est engagée depuis février dernier. Car depuis que le candidat Clinton a fait de cette idée une promesse électorale à l’automne 1996, le débat ne porte plus tant sur le principe de l’élargissement, qui paraît aujourd’hui acquis, mais bien sur la méthode utilisée, le calendrier proposé et les modalités envisagées. Face aux controverses actuelles, et dans un contexte où les risques minimes de conflits ne justifient pas de telles surenchères de part et d’autre, pourquoi ce projet principalement américain s’est-il finalement imposé, alors qu’il suscite un problème diplomatique majeur avec la Russie et que la sécurité collective en Europe en est l’enjeu essentiel ?

Une idée américaine

En 1990, dans le sillage de la réunification allemande pourtant réalisée dans le cadre atlantique, il était de bon ton de s’interroger sur la pertinence de cette alliance qui avait perdu son principal ennemi et donc sa raison d’être. La solidarité atlantique pouvait-elle surmonter cette offensive de paix soviétique ? À cette question, plusieurs réponses successives ont été données par l’administration américaine. Lors de la réunification allemande, la primauté atlantique fut clairement affichée par le président Bush qui fit de l’adhésion de l’Allemagne unie à l’Alliance atlantique sa priorité dans les négociations. Les bouleversements en Europe ne signifiaient nullement l’obsolescence de l’Alliance, bien au contraire. Cette insistance à préserver l’OTAN ne manquait pas d’arrière-pensée à l’endroit de l’Allemagne, notamment de la part des Britanniques, mais de manière générale, le choix d’un cadre multilatéral visait à empêcher toute renationalisation des politiques de défense et de sécurité en Europe tandis qu’il assurait une position prépondérante des États-Unis. Priorité fut donc donnée aux réformes des structures otaniennes, qui débouchèrent rapidement sur la création du North Atlantic Cooperation Council afin de renforcer la coopération politique avec les anciens ennemis du Pacte de Varsovie, sur l’adoption d’une nouvelle posture stratégique où l’arme nucléaire relevait dorénavant du dernier recours et sur la transformation des forces conventionnelles orientées désormais vers le déploiement rapide. En outre, certaines voix se firent entendre pour étendre la compétence territoriale de l’Alliance. Le sénateur Richard Luggar lança le slogan "out of area-out of business" qui à l’époque fit florès. Deux chantiers plus ambitieux étaient par ailleurs ouverts lors du sommet de Bruxelles en janvier 1994 : d’une part l’européanisation des forces de l’Alliance via les Combined Joint Task Forces et la reconnaissance d’une identité européenne de défense au sein de l’Alliance atlantique,d’autre part, le lancement du Partenariat pour la Paix, l’un des plus ambitieux programmes de réformes des forces armées à l’échelle du continent européen. Mais l’élargissement n’était pas une option sérieusement envisagée par les responsables à Washington où la relation privilégiée avec Moscou demeurait la priorité. Pour les pays d’Europe centrale, la double décision de Bruxelles représentait bien un second "Yalta" comme l’avait dénoncé le président Havel à l’époque. Selon le représentant militaire américain à l’OTAN, l’amiral William Smith, "ce qui se passe en Hongrie ou en Pologne est sans doute important pour nous, mais ce qui se déroule à Moscou est crucial". Il n’était donc pas question de compromettre les relations avec la Russie pour satisfaire les demandes d’adhésion de Varsovie ou Budapest, jugées en définitive prématurées. Pour Warren Christopher, "at an appropriate time, we may choose to enlarge NATO membership, but that is not now on the agenda". Pour autant, le débat fut rapidement relancé.

Quels sont les facteurs qui ont provoqué un tel revirement à Washington, à l’instar de Strobe Talbott qui, après avoir dénoncé l’idée de l’élargissement, prêche aujourd’hui en sa faveur avec la conviction du converti? Tout d’abord des personnalités influentes, Henry Kissinger et Zbigniew Brzezinski entre autres, des instituts de recherche comme la Rand Corporation (9), des ministres, Klaus Kinkel et Volker Ruhe en Allemagne, et même le secrétaire général de l’Alliance, Manfred Wörner, ne cachaient pas leur souhait de voir les pays de Visegrad (Hongrie, Pologne, République tchèque, Slovaquie et Slovénie) rejoindre au plus vite l’OTAN. La frustration des pays d’Europe centrale devint patente, alors même que le résultat des élections en Russie traduisait une montée des nationalistes du type Jirinovski. Les prévisions optimistes des proches conseillers de Clinton se trouvaient démenties, et la priorité à la Russie commençait à devenir un handicap politique sérieux pour le président, par ailleurs très critiqué en politique étrangère. En février 1994, la confirmation par le Sénat de la nomination de Strobe Talbott au poste de Secrétaire d’État adjoint fut l’occasion pour Bob Dole de dénoncer "l’appeasement" de l’administration face à la Russie. Les premiers infléchissements sont perceptibles dès le printemps 1994, où le président Clinton estime que l’élargissement de l’OTAN n’est pas fonction de l’émergence d’une nouvelle menace en Europe, et qu’en tout état de cause il n’est pas question de tolérer un quelconque chantage de la part de Moscou sur cette question. En septembre, les dissensions internes à la Maison-Blanche sur l’opportunité d’un élargissement deviennent manifestes. Richard Holbrooke, Madeleine Albright et Al Gore reconnaissent publiquement que le Partenariat pour la Paix est insuffisant. Dès lors, le président décida d’endosser officiellement le choix de l’élargissement, sans aucune consultation avec les Européens.

On le voit, les considérations stratégiques, militaires et surtout atlantiques furent largement absentes dans le changement de cap du président Clinton. Jamais le rôle de l’Alliance atlantique dans le monde de l’après-guerre froide ne fut clairement évalué, les conséquences de l’élargissement examinées et les Alliés consultés. Seule la position de la Maison-Blanche par rapport à Moscou explique pourquoi le débat fut relancé et la question remise à l’ordre du jour. Pour les Européens, le sentiment général était à l’époque plutôt dubitatif (10) et l’on s’interrogeait sur la réelle nécessité de procéder à un élargissement, tout en reconnaissant que celui-ci apparaissait inévitable dès lors que l’Union européenne ne semblait pas prête à accueillir de nouveaux membres dans un avenir proche. C’est Moscou cependant qui allait très vite se rappeler au bon souvenir des diplomaties occidentales.

Un problème russe

Dès lors que l’on sort des querelles politiciennes et des arguments électoralistes de l’administration américaine, la décision d’élargir l’alliance constitue en fait la première initiative diplomatique d’envergure sur la sécurité européenne lancée de manière unilatérale. Quelles que soient les positions des uns et des autres, le processus de l’élargissement revient à poser de manière directe la question du rôle, de la place et du statut de la Russie en Europe. L’extension du cercle atlantique exclut implicitement, mais forcément, Moscou de l’architecture européenne de sécurité, elle ne lui accorde qu’un strapontin dans le concert européen, tandis qu’elle préjuge du rôle futur de la Russie en ne lui reconnaissant qu’un statut secondaire au sein du système de sécurité le plus performant d’Europe. Pour une ancienne grande puissance dont la transition est douloureuse, le statut et le prestige international représentent bien plus qu’un simple aspect de la fierté nationale. L’identité même de la Russie est en jeu. Car à Moscou on ne cache pas le sentiment de trahison que suscite l’élargissement de l’Alliance et l’incompréhension face à cette initiative qui renforce les nostalgies et les extrémismes des nationalistes. On ne comprend pas le procès d’intention fait à la Russie. La réévaluation de la politique étrangère américaine à l’égard de Moscou entraîne en effet son lot de simplifications et d’exagérations, largement relayées par les médias.Certains fustigent l’arriération russe, son expansionnisme inéluctable, sa puissance potentielle, pour justifier le renforcement de l’Alliance. Les plus modérés reconnaissent que la Russie est un cas particulier, mais que cela ne doit pas empêcher Washington de se rapprocher de Prague. Les libéraux arguent au contraire de la faiblesse temporaire de Moscou pour ne pas élargir l’Alliance, estimant que la Russie est un pays en voie de modernisation économique et politique et que rien, pas même les inquiétudes largement imaginaires de l’Europe centrale, ne justifie une telle initiative. Ce débat laisse en définitive un goût amer de guerre froide. Aux arrière-pensées des uns répondent les menaces des autres. En estimant que la Russie est potentiellement dangereuse, on favorise les forces qui risquent de la rendre effectivement menaçante. Car la quadrature du cercle réside dans le fait que le débat crée en partie le problème qu’il est censé résoudre.

Comment briser la spirale de la méfiance? En reconnaissant d’abord la place centrale de Moscou dans l’architecture européenne de sécurité, en offrant ensuite des garanties sur les conditions de l’élargissement, en renforçant enfin les liens entre l’Alliance atlantique et la Russie. C’est tout l’objet des négociations qui se sont engagées sur la Charte russo-atlantique, dont le texte final devrait être signé à Paris le 27 mai. Sans préjuger de ses résultats,il est cependant permis de tracer d’ores et déjà les grandes lignes du compromis qui se dégage. Deux grands axes de réflexion guident les négociateurs : les modalités de l’élargissement et les rapports entre la Russie et l’Alliance. Sur le premier point, il n’y a plus guère de différends. Les États-Unis se sont engagés à ce qu’il n’y ait ni déploiement d’armes nucléaires ni stationnement permanent de personnel militaire sur les territoires des nouveaux membres. Un accord tacite semble en outre se dégager sur un moratoire concernant les adhésions futures de l’Ukraine et des pays baltes. La principale difficulté dans ce domaine est la forme juridique de cet engagement. Les Russes, échaudés par le précédent de 1990, font d’un traité en bonne et due forme une priorité, ce qui entraînera des difficultés considérables pour les pays qui ne bénéficieront pas du premier élargissement. Pour les Occidentaux, trop de concessions sur le statut des futurs membres laissent à penser qu’il existera, de fait, deux catégories de membres au sein de l’Alliance et que l’article 5 ne s’appliquera pas de la même manière à tous. Mais la position de Moscou est plus fragile qu’il n’y paraît. Il lui sera en effet difficile de maintenir son opposition de principe à l’élargissement tout en exigeant un document officiel entérinant ce dernier. Pour ce qui est des rapports entre l’Alliance et la Russie, les difficultés sont plus nombreuses. Moscou exige d’être partie prenante aux décisions de l’Alliance pour des opérations hors zone, c’est-à-dire en dehors du territoire des pays membres de l’Alliance. Mais tout droit de codécision accordé à Moscou est immédiatement perçu par les capitales occidentales, et plus encore d’Europe centrale, comme un droit de veto inacceptable. Entre la codécision et la consultation, un compromis devrait cependant être trouvé. Car la question est plus sémantique qu’il n’y paraît. Les cas où l’Alliance atlantique pourrait être appelée à intervenir de manière significative dans des régions hors zone, sans décision de l’ONU, seront en pratique extrêmement rares. Or, tout le monde sait qu’au Conseil de sécurité Moscou jouit du droit de veto. Par ailleurs, un mécanisme de codécision pour le hors zone implique réciproquement un droit de regard sur des opérations russes, ce qui n’est pas forcément l’intérêt de Moscou. La proposition de

Madeleine Albright de créer une brigade américano-russe devrait satisfaire les demandes de Moscou sur le plan de la décision conjointe, mais elle paraît insuffisante dès lors que Moscou réclame un statut spécial. Abordées à Helsinki, lors de la rencontre Clinton-Eltsine, ces difficultés restent entières. Comme à Reykjavik il y a plus de dix ans, un "sommet" a été consacré à la sécurité européenne, sans les Européens.

Une responsabilité européenne

Car, au-delà des aléas diplomatiques entre Moscou et Washington, l’architecture européenne de sécurité constitue l’enjeu fondamental de ce débat et la finalité essentielle de cette initiative. Sur ce plan, deux séries d’arguments sont avancés pour justifier de la nécessité d’élargir l’Alliance. Le premier motif est stratégique: le vide laissé par la chute de l’Empire soviétique en Europe centrale doit être comblé, une réassurance est nécessaire à la stabilité de cette région. Dans l’absolu, le raisonnement peut paraître fondé, dans la pratique il est erroné. Dès lors que l’on se place sur le terrain stratégique, non seulement le risque est grand de créer une menace qui n’existe pas — si "menace" russe il y a, elle s’adresse d’abord à la Russie elle-même —, mais surtout, en accroissant la sécurité de quelques-uns, on augmente l’insécurité de tous. Car les besoins de sécurité sont en définitive bien plus sérieux pour les pays limitrophes de la Russie, or ces pays ne bénéficieront pas de l’élargissement. C’est dire que l’extension de l’article 5 vise des pays qui n’ont pas de réelles préoccupations stratégiques,mais exclut ceux qui pourraient légitimement en éprouver. Dans cette Europe à nouveau divisée, l’Ukraine et les pays baltes seront les laissés pour compte de la sécurité européenne. La sécurité ne sera pas collective en Europe et la stabilité éventuelle n’y découlera que de la confrontation.

Le deuxième argument est plus politique. En élargissant l’OTAN, on exporte la stabilité atlantique vers l’Est, en renforçant les démocraties d’Europe centrale et en stabilisant l’ensemble de la région. L’Alliance devient le principal outil d’intégration en Europe, et il s’agit de réaliser à l’Est ce qui a été accompli à l’Ouest. Le traité de bon voisinage récemment conclu entre la Roumanie et la Hongrie serait l’équivalent de la réconciliation franco-allemande. Les partisans d’une telle approche soulignent que le processus lui-même entraîne des effets stabilisateurs en Europe centrale. Au fond, l’article le plus important du Traité OTAN ne serait pas l’article 5, mais un article 5a, non écrit, qui stipulerait que les États membres ne se font pas la guerre entre eux. Cette interprétation de l’Alliance atlantique comme facteur d’intégration est historiquement fondée, comme le sait pertinemment Madeleine Albright qui est historienne, mais sa transposition contemporaine souffre de plusieurs inconvénients majeurs. Tout d’abord, si l’on s’en réfère à l’histoire, soyons précis: le Traité de l’Atlantique Nord fut signé après le plan Marshall, et, clairement, la stabilisation des démocraties européennes découle avant tout du second, non du premier. Ensuite, l’Alliance atlantique n’est pas seulement un club de démocraties, c’est aussi une alliance militaire, de loin la plus puissante aujourd’hui. Il est vain de demander aux Russes d’oublier que cette alliance reste avant tout une formidable machine de guerre, il est inutile de nier que, pour un certain nombre de pays d’Europe centrale, l’adhésion signifie une protection contre un éventuel expansionnisme russe. Le renforcement de la démocratie ne peut servir de justification unique à l’expansion de l’OTAN. Car pourquoi alors refuser l’adhésion aux pays qui ont le plus besoin de ces assurances politiques, notamment le premier d’entre eux, la Russie ? Enfin, si l’objectif principal de l’élargissement de l’OTAN est réellement le renforcement de la démocratie, il y a d’autres institutions qui sont bien mieux "armées" pour remplir cet objectif, en particulier l’Union européenne. C’est à elle qu’il revient de promouvoir la stabilité économique et politique en Europe centrale, et Moscou ne lui conteste pas ce rôle. Si l’objectif est politique, l’extension d’une alliance militaire, même réformée, est un remède inadéquat. Malheureusement, l’Union européenne a d’autres priorités, et l’élargissement de l’OTAN est l’une des conséquences du choix de l’approfondissement de Maastricht, tant il est vrai que les principales capitales européennes sont à l’heure actuelle empêtrées dans des problèmes intérieurs et qu’elles éprouvent de réelles difficultés à construire une communauté politique, économique et financière sans se diviser. L’Europe se ferme sur elle-même alors que sa mission historique est de s’ouvrir. Le silence embarrassé des diplomates européens est à cet égard révélateur et, lorsqu’ils interviennent dans ce débat, chacun y poursuit ses propres priorités. La Grande-Bretagne tient surtout à préserver son rôle influent dans l’Alliance; pour la France, l’européanisation conditionne son retour dans les structures intégrées; l’Allemagne, quant à elle, soutient le processus d’élargissement mais tient parallèlement à préserver ses bons rapports avec Moscou. Bonn s'emploie donc à jouer les bons offices entre les exigences de Washington et les réticences de Moscou. La rencontre entre Boris Eltsine et Helmut Kohl le 17 avril dernier fut à cet égard exemplaire. Sur cette question, l’Europe n’a pas été capable de démontrer sa cohésion. Dans un débat qui dure depuis plusieurs années, dont l’enjeu est essentiel mais le calendrier souple, elle n’a pas pris la moindre initiative commune. Si on peut comprendre l’échec de la Politique extérieure et de sécurité commune (PESC) dans la crise yougoslave, le mutisme de l’Union sur l’élargissement signifie la fin des prétentions d’une politique extérieure et de sécurité commune. Comme en 1954, l’Europe a agi en ordre dispersé. C’est une erreur que les Américains n’ont pas oubliée, c’est une lourde responsabilité européenne que de la répéter.

Une sécurité atlantique avec l'Oural

Posée en termes désormais atlantiques, la sécurité européenne se doit d’être néanmoins collective pour être effective. La sécurité ne sera pas collective si l’élargissement repousse la Russie à la marge du système, s’il néglige son statut de puissance en Europe. Versailles nous a montré ce qu’il en coûte d’humilier un acteur prépondérant en Europe. La Seconde Guerre mondiale a fait des États-Unis un acteur européen. La fin de la guerre froide doit signifier l’intégration de la Russie dans un concert européen en formation. Mais, tel qu’il est envisagé, l’élargissement de l’Alliance semble oublier que Metternich avait eu raison sur Clemenceau. Et puisque certains invoquent des leçons atlantiques plus récentes, il faut se rappeler que les pères de l’Alliance atlantique avaient exprimé cette priorité collective, alors même que l’opposition Est-Ouest s’intensifiait. En janvier 1948, de nombreux officiels au Congrès comme au sein de l’administration américaine n’ont accepté l’idée d’un Traité atlantique que si ce dernier était en conformité avec la sécurité collective,régionale telle qu’elle était définie par la Charte de l’ONU et appliquée dans le Traité interaméricain de Rio. Ce n’est qu’avec la guerre de Corée que l’Alliance prit son aspect qu’on lui connaît. C’est dire que, si l’aspect intégrateur était bien présent à l’origine de l’OTAN, l’Alliance pour suivait aussi un objectif de sécurité collective. Les responsables actuels de l’Alliance devraient s’en inspirer.

La sécurité ne sera pas effective si l’on ne prend pas en compte la véritable nature des crises qui pourraient déstabiliser l’Europe. Des précédents plus récents, notamment la Bosnie, ont montré que leur résolution résidait dans l’adaptation de l’outil militaire aux missions de maintien ou de rétablissement de la paix, et surtout dans la détermination politique des grandes puissances à intervenir ensemble. L’Organisation atlantique est militairement la mieux armée pour gérer ces conflits, mais les adaptations indispensables doivent encore être réalisées. Sur le terrain, les Américains et les Russes travaillent ensemble, tout comme les Espagnols, les Ukrainiens,les Français ou les Anglais. Le Partenariat pour la Paix constitue un outil précieux qui doit être renforcé pour améliorer la standardisation des armements et leur meilleure utilisation collective. Dans ce domaine, l’élargissement de l’OTAN n’apporte en soi aucune amélioration sensible. Sur le plan politique, l’échec yougoslave a clairement démontré qu’il n’y avait ni solution durable ni gestion efficace des crises sans la participation et l’accord de la Russie. Les institutions peuvent jouer à cet égard un rôle essentiel, à condition qu’elles soient un cadre où s’exprime et s’accroît la confiance mutuelle. Or le débat sur l’élargissement, en se focalisant sur des adhésions partielles, tend à renforcer la méfiance entre les grands acteurs, dont l’action commune est pourtant indispensable pour régler les différends en Europe. Le fond doit l’emporter sur la forme. Il n’est pas nécessaire de créer des forums permanents : la crise bosniaque fut essentiellement gérée au sein d’un organisme ad hoc. Mais il demeure essentiel que les acteurs prépondérants en Europe entretiennent des relations de confiance mutuelle. Militairement, l’élargissement n’est pas une opération indispensable, politiquement, elle est d’ores et déjà préjudiciable. Pour Madeleine Albright, les six prochains mois seront "parmi les plus ambitieux et les plus exigeants de l’histoire". Inspirons-nous du concert européen de Vienne qui fut sans doute la tentative la plus probante pour construire un ordre européen, mais évitons Versailles dont le XXe siècle paya le prix fort.

 

Publié dans la revue du Groupe des Belles Feuilles, l'Année Européenne, en 1997, dans le dossier Diplomatie et sécurité européenne.